Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

В финансовой системе каждой страны одно из ведущих мест занимает бюджет государства.

В финансовой системе каждой страны одно из ведущих мест занимает бюджет государства. В отличие от других сфер и звеньев он охватывает все общество, каждое юридическое и физическое лицо. В бюджете переплетается огромное гамма интересов и противоречий. По мере своего влияния это основной финансовый институт. Бюджет выступает, с одной стороны, финансовой базой для реализации государством своих функций, а с другой - инструментом воздействия на различные стороны общественно-экономической жизни. Это настолько важное звено финансов, даже невозможно себе представить государство без бюджету.
Состояние бюджета, уровень бюджетного влияния на общество, характер и результаты его воздействия зависят от двух основных факторов: от бюджетной модели и от отлаженности бюджетного процесса. Определяющим фактором при этом выступает построение бюджетной модели. Неверная бюджетная модель, или такая модель, не соответствует конкретным историческим или социально-экономическим условиям, ведет не только к подрыву финансовой базы государства, так и к существенному уменьшению бюджетного воздействия. Самая лучшая организация бюджетного процесса в таких условиях не может обеспечить надлежащую роль бюджета. Однако это не означает, что организация бюджетного процесса является второстепенным явлением. Она вторична по отношению к бюджетной модели, но вовсе не пассивная. Четко отлаженный бюджет может некоторое время удерживать хрупкое бюджетную модель. Это требует значительных усилий, но это возможно. Одновременно плохая организация бюджетного процесса может привести к тому, что даже самая бюджетная модель будет неефективною.
Сочетание двух негативных факторов - недееспособного бюджетной модели и дезорганизованного бюджетного процесса практически неизбежно ведет к финансовому кризису в государстве. При таких условиях первоочередной является задача совершенствования организации бюджетного процесса. Конечно, обязательным является и изменение или перестройка бюджетной модели. Но это требует определенного времени и в этот период бюджет тоже должен полностью выполнять свои функции. Таким образом, организация бюджетного процесса, который включает в себя составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, имеет очень важное значение. Управление бюджетом только тогда эффективно, если оно опирается на четко организованную систему бюджетного процесса.
Объектом бюджетного менеджмента как системы управления выступает основной централизованный государственный фонд финансовых ресурсов - бюджет государства. Поскольку, как уже отмечалось, разветвленность и размеры этого фонда достаточно значительны в нем централизуется в разных странах от 30 до 65% ВВП /, то и система управления им должна соответствовать высоким требованиям менеджмента. В современных условиях ни особый талант и интуиция руководителей и служащих финансовых учреждений, ни их преданность делу и работоспособность, ни любые методы стимулирования их труда не в состоянии обеспечить надежность бюджетного процесса без знаний и навыков в сфере как генерального, так и специального отраслевого менеджмента .
Генеральный менеджмент формирует общие знания по организации и методов управления, которые относятся к любому объекту или системы, в т.ч. и в бюджет. Он изучается в дисциплине "Основы менеджмента" и закладывает базовые знания по вопросам управленческой деятельности. Вместе с тем каждая система или объект имеют свои специфические характеристики и особенности, которые требуют особых подходов и методов, детализации общих требований и положений, что и привело к выделению отраслевых направлений менеджмента. Одним из них и является бюджетный менеджмент.
Предметом бюджетного менеджмента как учебной дисциплины является бюджетный процесс и управление им. Бюджетный процесс характеризует и отражает систему управления бюджетом, которая в свою очередь включает органы управления бюджетом и структуру и методологию бюджетной дияльности.
Состав органов управления бюджетом, учитывая его роль, достаточно разветвленный. Выделяется три группы. Первую составляют органы законодательной и исполнительной власти. Поскольку бюджет как основной финансовый план государства утверждается в виде закона, то Верховная Рада выступает ведущим органом в управлении бюджетом. Органы исполнительной власти обеспечивают подготовку проекта бюджета и его исполнения. Президент Украины от имени исполнительной власти представляет бюджет в Верховную Раду, контролирует ход его составления и виконання.
Вторую группу составляют органы оперативного управления бюджетом и бюджетного контроля. Сюда относится Министерство финансов и его обособленные подразделения - контрольно-ревизионная служба и казначейство, а также Государственная налоговая администрация и Счетная палата. Министерство финансов более обобщенные функции - оно проводит работу по составлению проекта бюджета и его исполнения. На другие органы возлагаются более сужены и детализированные функции. Государственная налоговая администрация контролирует соблюдение налогоплательщиками и обязательных взносов налогового законодательства, полноту, правильность и своевременность расчетов с бюджетом. При этом ход выполнения доходной части бюджета контролирует Министерство финансов и его местные подразделения. Контрольно-ревизионная служба осуществляет контроль за целевым, рациональным и правильным использованием бюджетных ассигнований. При этом его функции несколько выходят за рамки бюджета, поскольку оно контролирует соблюдение финансового законодательства в целом у субъектов хозяйствования, прежде всего в государственном секторе. Казначейство осуществляет кассовое исполнение бюджета, т.е. обеспечивает прием доходов и финансирования расходов. Если налоговая администрация и контрольно-ревизионная служба развились на базе соответствующих подразделений Министерства финансов, и казначейство - это новая структура кассового исполнения бюджета. Счетная палата выступает органом вневедомственного контроля за бюджетным процесом.
Третью группу составляют органы, которые, выполняя возложенные на них функции, непосредственно связанные с бюджетом. Одни по линии формирования доходов при предоставлении им права начислять и взимать определенные платежи и штрафные санкции. Сюда относятся: Таможенный комитет и его подразделения, осуществляющие взимание пошлины и его перечисление в бюджет, налагают штрафы за нарушение таможенных правил; органы Министерства внутренних дел, собирают государственная пошлина и взимают различные штрафы; органы юстиции и нотариальные конторы, собирают ли насчитывают государственная пошлина; различного рода природоохранные органы и инспекции, взимают штрафы за нарушение экологического законодательства, правил охоты и рыболовства, пользования водными, лесными и другими природными ресурсами; органы государственной инспекции по контролю за ценами в части начисления и взыскания штрафных санкций за нарушения законодательства в сфере ценообразования и др.. По линии финансирования расходов к третьей группе органов управления бюджетным процессом относятся различные управленческие структуры, прежде отраслевые министерства и ведомства, которые получают функции главных распорядителей кредитов, т.е. осуществляют непосредственное финансирование расходов и финансирования за счет бюджета подведомственных предприятий, организаций, учреждений и других структур.Module . В данном учебнике основное внимание будет уделено органам, относящихся ко второй группе. Органы третьей группы выполняют по отношению к бюджету более второстепенные функции, их деятельность в сфере бюджетного процесса основывается на делегировании им определенных полномочий органами оперативного управления и будет охарактеризована при рассмотрении конкретных питань.
Структура бюджетного пронесу включает в себя две составляющие: бюджетное планирование и выполнение бюджета. В свою очередь бюджетное планирование включает составление проекта бюджета, его рассмотрение и затвердження.
Бюджетное планирование является стержневой основой бюджетного процесса. Это связано с тем, что бюджет утверждается органами законодательной и местной представительной власти. Какой бюджет утвержден, такой и выполняется. Определенные коррективы в процессе выполнения могут быть внесены. Однако аксиомой является то, что если утвержден необоснованный, нецелесообразен и неэффективен бюджет, то при лучшем его исполнении он не станет лучше - все отрицательные стороны останутся. Поэтому все проблемы бюджета должны решаться на этапе бюджетного планирования. Именно поэтому в каждой стране ему уделяется огромное внимание со стороны всего общества. Это и президентское представление проекта бюджета, это и его освещение в прессе, это и его доступность каждому гражданину чего пока нет в Украине /, это и всестороннего дебаты в органах законодательной власти, это и пристально его изучения в различных комиссиях, это и экспертизы специалистов и т. ин.
Уровень бюджетного планирования зависит от многих факторов. Во-первых, он определяется четкостью формулировки целей и задач, которые решает та или иная страна. Не может быть просто хорошего или плохого бюджета. Его уровень определяется именно тем, как он обеспечивает реализацию поставленной цели. Один и тот же вариант бюджета может быть совершенно по разному, а то и вовсе противоположно оценен с позиций различных целей и задач. Нечеткость их формулировки, а то и вообще отсутствие, ведет к неопределенности бюджета, к невозможности его оценки. С позиций бюджетного менеджмента это недопустимая ситуация, потому что невозможно рационально управлять бюджетным процессом, не зная, чего нужно достичь. Это классическая требование менеджмента - формулирование целей и задач, его определяющая основа.
Во-вторых, уровень бюджетного планирования зависит от достоверности информации, используемой при расчетах проекта бюджета. Возможны два варианта сбора этой информации. Первый - получение плановых показателей от различных министерств и ведомств, предприятий и организаций. Но для этого нужно законодательное регулирование режима представления, который не нарушал бы коммерческой тайны. Также следует завбачаты вероятность предоставления недостоверной информации, как по причине ее сокрытия, так и учитывая ведомственные интересы. То есть такой вариант требует постоянного контроля входной информации. Второй вариант заключается в накоплении и обработке соответствующей информации непосредственно органами оперативного управления бюджетом. Этот вариант тоже имеет значительные трудности в реализации, ведь сбор информации идет только по фактическим отчетным данным. Спрогнозировать плановые показатели очень трудно, но нужно и можливо.
В-третьих, уровень бюджетного планирования зависит от его методологии. Современная мировая финансовая наука разработала множество статистических и экономико-математических методов прогнозирования и планирования, которые пока не применяются в Украине. Сложилась вообще довольно парадоксальная ситуация - в наследство от плановой экономики мы получили достаточно низкий уровень методологии планирования, в т.ч. и бюджетного. Основной подход, который применялся и продолжает использоваться, планирование от достигнутого ривня.
Существует три метода планирования показателей бюджета: метод прямого счета, нормативный и аналитический. Метод прямого счета предусматривает расчет показателей бюджета исходя из реальных потребностей и показателей в разрезе отдельных статей доходов и расходов по каждому предприятию, организации, учреждению, гражданину. Он достаточно громоздок и трудоемкий, поскольку предусматривает максимальную детализацию расчетов, но одновременно он и наиболее точный. Нормативный метод основан на использовании норм и нормативов установленных по отношению как к детальным, так и обобщенных показателей. Аналитический метод, предусматривающий вычисления плановых показателей на основе установления влияния на них различных факторов, основывается на моделировании бюджетных показникив.
Бюджетное планирование в целом, как составление финансового плана, основанное на балансовом методе. Бюджет не может быть несбалансированным. Дефицит бюджета вовсе не означает его несбалансированности, поскольку устанавливаются источники покрытия него дефицита, которыми являются государственные займы или эмиссия денег. При этом выбор стратегии сбалансирования бюджета является чрезвычайно важным элементом бюджетного менеджмента. Возможны три варианта сбалансирования бюджета при наличии дефицита. Первые два, сокращения расходов или увеличения налоговых поступлений, связанные с недопущением дефицита, третий заключается в установлении источников покрытия дефицита бюджета. Каждый из вариантов предусматривает множество вариаций и может использоваться как отдельно, так и в комплексе с другими. При этом очень важно, какой финансовой стратегии отдается предпочтение - "налоговым" или "заемным" финансам.
Таким образом можно отметить, что бюджетный процесс как предмет бюджетного менеджмента является достаточно сложным и многоплановым явлением. За показной, на первый взгляд, простотой стоит очень кропотливая работа, которая требует не только определенных знаний и навыков, но и широты кругозора, умение быстро и правильно реагировать на все изменения в обществе и экономике, т.е. требует очень высокой квалификации от магистров государственного управления. Это сердцевина всей система государственного регулирования рыночных отношений и от того, как она настроена, во многом зависит уровень развития страны.

<- ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ КУРСА Каждая система управления, в том числе и бюджетная, состоит из двух взаимосвязанных ->