Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Правовая характеристика бюджета связана с рассмотрением его как финансового плана,

Правовая характеристика бюджета связана с рассмотрением его как финансового плана, представляет собой роспись доходов и расходов основного централизованного фонда финансовых ресурсов государства. Правовое регламентирование бюджета осуществляется по двум направлениям. Первый - установление законов, регламентирующих отдельные статьи доходов и расходов. Отношении доходов это основной закон - "О системе налогообложения" и законы, регламентирующие взимания отдельных налогов: "О налоге на добавленную стоимость", "Об акцизном сборе", "О налоге на прибыль предприятий" и другие. По отношению к расходам таких прямых законов не существует, но есть законы, которые определяют основы и приоритеты финансирования, например, "Закон об образовании". Второе направление - это ежегодное принятие закона о государственном бюджете и соответствующих решений местных органов власти о местных бюджетах. Принятие этих актов представляет собой законодательное утверждение бюджета как основного финансового плану.
Рассматривая бюджет как финансовый план, следует отметить, что его вертикальная структура (по уровням органов власти и управления) соответствует структуре бюджетного устройства. Поскольку в настоящее время нет единого бюджета страны, то отсутствует и соответствующий единый финансовый план. Сводный (консолидированный) бюджет Украины как финансовый план не утверждается, хотя в законе "О бюджетной системе Украины" и указано, что она базируется на принципе единства. Сводный бюджет используется как статистическое обобщение плановых и фактических показателей. Это справочный документ, который показывает сумму ресурсов, мобилизуемых и перезподиляються через бюджет, роль и место бюджета в экономической системе. С позиции финансового плана рассматривается совокупность государственного бюджета Украины, Республиканского бюджета Крыма, местных бюджетов. Государственный бюджет является финансовым планом центральных органов власти и управления. Он отражает общегосударственные потребности в финансовых ресурсах, источники их формирования, распределение и перераспределение. Именно Государственный бюджет в первую очередь характеризует экономическую и социальную политику государства. Республиканский бюджет Крыма и местные бюджеты выступают финансовыми планами региональных органов представительной и исполнительной власти и характеризуют их финансовую дияльнисть.
Бюджет может состоять в виде одного или нескольких финансовых планов. Скажем, в царской России в свое время существовало два бюджета - обыкновенный и чрезвычайный, которые отличались своей открытостью (чрезвычайный был закрытым и данные о нем не публиковались). В современных условиях в отдельных странах разделение бюджета происходит по направлениям использования средств - текущие и капитальные расходы. Соответственно создается текущий бюджет и бюджет развития. При этом проводится и распределение доходов между ними. Как правило, текущий бюджет обеспечивается текущими прежде всего налоговыми поступлениями и должно быть сбалансированным. Бюджет развития может быть дефицитным. Источником покрытия дефицита выступают государственные займы, в том числе целевые. Такое разделение бюджета проводился в бывшем СССР в начале 90-х годов. В настоящее время законодательством Украины предусматривается формирование расходов бюджетов по указанным ознаками.
В Украине, бюджет как финансовый план отличается от бюджета как экономической категории, поскольку в состав государственного бюджета при утверждении включаются фонды целевого назначения. Так, в Государственный бюджет на 1997 г. были включены Фонд для осуществления мероприятий по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и социальной защиты населения, Государственный инновационный фонд, Фонд охраны окружающей природной среды, Государственный фонд содействия занятости населения, Фонд развития топливно-энергетического комплекса, Фонд социального защиты инвалидов и аналогичные им по содержанию отчисления и сборы на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. К 1997 г. в Государственный бюджет включался Пенсионный фонд. Сумма целевых фондов в 1997 г. составляла 21% в составе доходов и 16% в составе расходов. К 1997 г. фонды целевого назначения составляли около трети государственного бюджета. Такой подход не является правомерным, хотя и имеет свои причины: таким образом устанавливается законодательное регулирование формирования и использования указанных фондов. В связи с этим, усиливается контроль за целевым и рациональным использование средств. Однако включение целевых фондов в бюджет изменяет структуру его доходов и расходов и не дает возможности точно проанализировать финансовую политику государства.
Бюджет как финансовый план характеризуется составом доходов и расходов, характеризующих финансовую деятельность государства. Определяющую роль при этом играют расходы. Они объединяются в следующие группы:
социальная защита населения;
финансирование социально-культурных учреждений, учреждений и мероприятий;
финансирование науки;
народное хозяйство;
национальная оборона;
управления государством и его внешнеполитическая деятельность;
обслуживание государственного долга;
другие видатки.
Доходы бюджета группируются по следующим признакам:
налоговые поступления:
прямые налоги;
косвенные налоги;
платежи за ресурсы и другие налоговые поступления;
неналоговые доходы;
государственные позики.
Состав и структура расходов бюджета как основного финансового плана характеризуют экономическую и социальную политику страны, ее военную доктрину. Так, в Украине характерным признаком последних лет является отсутствие определенных приоритетов. Это объясняется тем, что в условиях тяжелого финансового положения финансовая политика государства направлена ​​на поддержание на минимальном уровне всех сфер и отраслей. Даже довольно разветвленный состав расходов на народное хозяйство отражает в основном текущие затраты. В составе расходов достаточно специфические статьи, которые отражают современные проблемы Украины. Например, финансирование строительства жилья для военнослужащих и членов их семей, финансирование мероприятий по конверсии, финансирование мероприятий, связанных с возвращением крымскотатарского народа и лиц других национальностей, которые были незаконно депортированы из Украины, возмещение сельскохозяйственным и перерабатывающим предприятиям собственных средств, потраченных на строительство объектов социально-культурного назначения на селе и инши.
Состав и структура доходов бюджета тоже отражает сложное экономическое положение Украины. Налоги обеспечивают около 60% поступлений. В их составе только налог на добавленную стоимость выделяется достаточно значительным удельным весом: в 1995 г. - 21,6%, в 1996 г. -%. Основную же удельный вес занимает рентная плата за нефть и газ, добываемые в Украине, и разница в ценах на природный газ.
Как финансовый план бюджет не является чем-то обособлен. Он входит как составная часть в единую систему финансового планирования в стране. Вместе с тем это не обычная составная часть. Бюджет выступает основным и ведущим финансовым планом. Основная роль бюджета состоит в том, что в нем концентрируется основная часть финансовых ресурсов. В бюджете отражается движение ресурсов из наиболее важных для государства направлений. Ведущая роль бюджета связана с тем, что он играет регулирующую и направляющую роль в системе финансовых планов. Все финансовые планы связаны с бюджетом, их состояние и сбалансирования определяется характером и размерами взаимоотношений с бюджетом.
Взаимосвязь бюджета с финансовыми планами предприятий, организаций и учреждений носит в основном односторонний характер. Те из них, которые осуществляют деятельность на основе коммерческого расчета составляют финансовый план в виде баланса доходов и расходов. Они являются налогоплательщиками. В их финансовых планах отражается балансовая прибыль, уплата налогов в бюджет, чистая прибыль и его использования. Налоговые взаимоотношения с бюджетом регулирующих финансовые планы предприятий и определяют их реальные возможности. Предприятия государственного сектора экономики кроме уплаты налогов могут получать ассигнования из бюджета в виде государственных дотаций и бюджетных ссуд. Такие взаимоотношения тоже отражаются в финансовых планах и определяют их финансовое состояние. В современных условиях, с одной стороны, стоит задача ликвидации убыточности и бюджетного датирования предприятий, а с другой, в условиях экономического кризиса, государство вынуждено финансово поддерживать наиболее важные отрасли и предприятия. Однако с переходом к рыночным отношениям бюджет перестал выполнять функцию сбалансирование финансовых планов предприятий. Теперь эта функция возлагается на кредит, а бюджет может обеспечивать только определенную финансовую поддержку как за счет льгот по налогообложению, так и путем выделения ассигнований.
Предприятия социальной сферы, находящихся на бюджетном финансировании, составляют финансовый план в виде сметы расходов. В нем отражаются бюджетные ассигнования, которые являются источником финансового обеспечения. Объем расходов зависит прежде всего от состояния бюджета. В нормальных условиях сметное финансирование осуществляется по нормативному методу. Величина нормативов зависит как от реальных потребностей в ресурсах, так и от возможностей бюджета - чем лучше состояние бюджета, тем больше по размеру нормы. Во время финансового кризиса, в котором сейчас находится Украина, бюджетное финансирование осуществляется на основе комбинированного подхода. Часть расходов, в первую очередь на заработную плату, финансируется по установленным (однако на довольно низком уровне) нормами, часть исходя из реальных возможностей бюджета. Внедрение в социальной сфере элементов коммерческого расчета путем развития платных услуг ведет к изменениям в их финансовом планировании и к формированию новых взаимоотношений с бюджетом. Бюджетные ассигнования выступают только одним из источников финансовых ресурсов, причем их роль и удельный вес будет уменьшаться за счет расширения форм и методов финансовой дияльности.
Бюджет как финансовый план также тесно взаимосвязь с другими звеньями государственных финансов - фондами целевого назначения. Часть из них, как уже было показано ранее, непосредственно включается в бюджет при его утверждении, хотя и выполняются они обособлены. Другие Фонд социального страхования и Пенсионный фонд складываются и выполняются отдельно. Однако они имеют с бюджетом, поскольку могут иметь как целевые поступления средств из бюджета, так и перечисления в бюджет.
Система финансового планирования включает в себя также составление сводного финансового плана, или, как его еще называют, баланса финансовых ресурсов страны. Бюджет занимает в нем определяющее место. В состав сводного финансового плана включаются показатели консолидированного бюджета. Назначение сводного финансового плана заключается в определении объема финансовых ресурсов, их распределении между звеньями финансовой системы и направлениям использования. При этом реализуется ведущая роль и регулирующая функция бюджета в системе финансовых планов. Сводный финансовый план в отличие от бюджета не имеет правового содержания, он не утверждается органами законодательной власти. Однако его составления дает возможность согласовать и взаимно увязать показатели различных финансовых планов. Это рабочий документ, который создает предпосылки для эффективного управления финансовой системой. В настоящее время в Украине сводный финансовый план в полном и завершенном виде не складаеться.
Бюджет как финансовый план тесно взаимно увязан с планом экономического и социального развития. Характер взаимоотношений зависит от роли и места плана экономического и социального развития в системе управления. В условиях плановой экономики, когда план был директивный характер, он занимал ведущее место по отношению к бюджету. Показатели бюджета рассчитывались на основании показателей плана. И хотя, конечно, в некоторой степени и показатели бюджета влияли на план экономического и социального развития, все же определяющей была роль плана. С переходом к рыночным отношениям изменился и характер планирования - от директивного к индикативному. Одновременно изменилось и соотношение между бюджетом и планом. В настоящее время это уравновешенная взаимозависимость. С одной стороны, план выходит из финансовых возможностей государства, которые зафиксированы в бюджете. С другой, бюджет направляется на реализацию плановых заданий, на достижение поставленных целей. Приоритетным в таких взаимоотношениях выступает все-таки бюджет, ведь государство должно исходить из своих реальных финансовых возможностей, а не разрабатывать планы, которые не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами.
Таким образом, бюджет как финансовый план играет очень важную роль в деятельности государства. Он определяет ее возможности и приоритеты, ее роль и формы реализации закрепленных за ней функций. Это документ, который направляет деятельность государства, делает ее конкретной и финансово обеспеченным.

<- Определяющей стороной изучения бюджета является его характеристика как экономической Бюджет занимает одно из ведущих мест в системе государственного регулирования развития ->