Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Бюджет занимает одно из ведущих мест в системе государственного регулирования развития

Бюджет занимает одно из ведущих мест в системе государственного регулирования развития каждой страны. Рыночная экономика основана на сочетании как собственной саморегулируемой действия, заложенная в саму ее основу, так и системы государственного регулирования рыночных отношений. Рынок на основе баланса спроса и предложения через механизм свободного ценообразования в целом самостоятельно регулирует развитие отдельных отраслей, регионов и предприятий, производство определенных товаров и сферу услуг. Это основное преимущество рыночной экономики. Причем механизм саморегулирования основывается на критерии эффективности, что обеспечивает объективное основание развития экономики и социальной сферы, а не субъективную мотивацию. Вместе с тем стремление к достижению максимальной эффективности и получения максимальной прибыли может привести к однобокого развития общества, до кризиса перепроизводства. Хорошо известна из истории экономический кризис 30-х годов наглядно показала слабые места саморегулируемой рыночной экономики, или свободного капитализма, и показала необходимость создания системы государственного регулирования рыночных отношений. Собственно даже не полного регулирования, а лишь пидрегулювання, корректировки, направление рыночных механизмов на достижение определенных целей и реализацию установленных заданий. То есть система государственного регулирования не заменила саморегулирующуюся действие рыночных отношений. Она лишь дополнила ее в тех направлениях, где были определенные пробелы и узкие мисця.
Государственное регулирование экономики может осуществляться двумя способами. Один из них заключается в создании системы планового управления, в основе которой лежат административно-командные методы. Задача балансировки экономического и социального развития решаются на основе единого централизованного планирования. Опыт бывшего СССР и других стран социалистического лагеря показал, что в целом такая система была дееспособной. Однако, во-первых, полного сбалансированного социально-экономического развития так никогда и не был достигнут (следует заметить, что и рыночная, как саморегулирующаяся, так и регулируемая экономика тоже не обеспечивают полной сбалансированности, но приближаются к ней гораздо ближе, чем плановая). Во-вторых, то сбалансирования развития экономики обеспечивалось плановыми методами, достигалось на очень низком (по сравнению с развитыми странами) уровне обеспечения экономических и социальных потребностей, определялось низким уровнем эффективности производства. Есть плановая экономика способна в определенной степени обеспечить управляемость и сбалансированность развития, однако при низком жизненном уровне. Главное же, в ней не заложена внутренняя мотивация к саморазвитию, ибо это противоречило управлению извне. Бюджет государства в условиях плановой экономики играл пассивную роль. На него возлагалась функция финансового обеспечения реализации плана экономического и социального развития, он был производным от плану.
Второй способ государственного регулирования экономики состоит в применении экономических методов управления. Они в свою очередь делятся на два направления. Первый - политика ценообразования и регламентирование цен. Суть регулирования рынка заключается в сбалансировании спроса и предложения, что в свою очередь обеспечивается через механизм ценообразования. Плановая экономика основывалась на государственном ценообразовании. В переходный к рынку период оно изменилось государственным регулированием цен, при котором перечень товаров и услуг, на которые цены и тарифы устанавливаются государством, ограничивается только наиболее важными сферами. В Украине перечень таких товаров и услуг все время сокращается и в настоящее время практически сведен к минимуму. В условиях рыночной экономики остается практически только государственный контроль за ценами с применением различных методов регулирования цен на отдельные товары и услуги. Так, практически везде в мире государство стремится регулировать определенным образом цены на продукты питания, применяя, например, субсидирование производителей сельскохозяйственной продукции.
Второе направление в применении государством экономических методов при регулировании экономики заключается в использовании финансовых инструментов влияния на социально-экономическое развитие с помощью финансово-кредитного механизма. В современных условиях это основной рычаг в руках государства, чем и объясняется роль финансов и кредита в обществе. Финансово-кредитный механизм представляет собой совокупность финансовых методов и форм воздействия на развитие общества. Бюджетный влияние является составной частью этого механизма. Рассмотрим роль и место бюджета государства в финансово-кредитном механизме и в государственном регулировании экономического и социального розвитку.
Финансово-кредитный механизм состоит из двух подсистем, отражающих обобщенные методы финансового воздействия: финансового обеспечения и финансового регулирования. Влияние этого механизма на различные стороны производственной и социальной сфер имеет количественную и качественную определенность. Количественная проявляется в сумме финансовых ресурсов, выделяемых из различных источников на определенные цели. Эта сторона характеризует подсистему финансового обеспечения. Это первооснова действия финансово-кредитного механизма. Без соответствующих ассигнований невозможно решение ни одной задачи развития общества. При этом очень важно каким образом осуществлялось формирование данных ресурсов, в каких формах и какими каналами происходил их движение, на каких условиях они выделяются и используются. Качественная определенность финансового влияния определяется именно характером распределения и движения финансовых ресурсов. Она отражает подсистему финансового регулирования. Эта подсистема должна обеспечить соответствующие пропорции распределения ВВП и финансовых ресурсов. Устанавливая инструменты распределения, государство запускает финансовые инструменты влияния. Состав и структура финансово-кредитного механизма и место в нем бюджета показано на схеме (рис. 3).
Финансовое обеспечение - это система источников и форм финансирования развития экономической и социальной сфер общества. Оно осуществляется в четырех формах: самофинансирование, кредитование, акционерный капитал, бюджетные асигнування.
Самофинансирование - это покрытие затрат за счет собственных средств. Это определяющая форма финансового обеспечения, хотя и не основная по удельному весу. Вовлечения в оборот других источников средств возможно только при наличии определенного уровня самофинансирования. Этот уровень выступает гарантией для банков, например, при выдаче кредитов. Для самих банков тоже устанавливается минимальный размер уставного фонду.
Кредитование как форма финансового обеспечения означает покрытие части расходов за счет заемных средств. Оно осуществляется в формах коммерческого и банковского кредита. Это очень выгодная и эффективная форма финансового обеспечения. Ее выгодность заключается в экономии общественных финансовых ресурсов, ведь в процессе кругооборота одни и те же ресурсы могут использоваться в разное время разными субъектами. Эффективность обеспечивается установлением таких принципов кредитования как возвратность, срочность, платность, материальная обеспеченность. Это заставляет заемщиков работать максимально эффективно. Для получения кредита нужно иметь соответствующее материальное обеспечение и стабильные финансовые результаты. Для погашения кредита в срок и уплаты процентов необходимо иметь стабильный финансовое состояние и источник уплаты процентов - выручка от реализации и прибуток.
Акционерный капитал сочетает в себе определенные элементы самофинансирования и кредитования. С одной стороны, акционеры являются владельцами предприятий, в чем отображается форма самофинансирования. С другой стороны, реальным владельцем является тот, кто владеет контрольным пакетом акций. Остальные акционеры выступает фактически кредиторами предприятия, а точнее инвесторами. При таком виде ценных бумаг как облигации, взаимоотношения кредитования отслеживаются достаточно четко, поскольку облигация не дает права собственности и права управления. Форма акционерного капитала дает возможность привлекать значительные финансовые ресурсы. Она тоже максимально стимулирует субъекта предпринимательской деятельности. Ведь для привлечения ресурсов необходим высокий уровень котировки акций на рынке ценных бумаг, обеспечивается соответствующими финансовыми результатами деятельности акционерного товариства.
Бюджетные ассигнования - это форма финансового обеспечения за счет централизованного фонда финансовых ресурсов государства. Оно может осуществляться на возвратной и безвозвратной основе. Характерным признаком бюджетных ассигнований является именно их необратимость, однако при определенных условиях могут выдаваться, как в Украине, например, бюджетные ссуды субъектами хозяйствования. Однако фактически эти ссуды играют роль временной финансовой допомоги.
Роль и место бюджетных ассигнований в системе финансового обеспечения определяется моделью финансовых отношений в обществе. Финансовая модель плановой экономики основывалась на значительном уровне централизации ВВП в бюджете, причем уже на этапе первичного распределения, устанавливала ведущую роль бюджета в системе финансового обеспечения. Бюджетные ассигнования были основной по удельному весу формой финансового обеспечения и играли балансирующую роль в системе источников финансирования. При этом, еще раз напоминаем, активной роли бюджет на играл, а был предназначен для финансового обеспечения планов экономического и социального развития. Было явное противоречие между количественной и качественной сторонами бюджетного воздействия. Поскольку бюджетные ассигнования выделялись на безвозвратной основе, то сформировалась иждивенческой психологии. Ведь бюджетные ассигнования не нужно было зарабатывать, как собственные источники, их не нужно было возвращать и платить за их использование проценты, как по кредитам. Это стало одной из причин низкой эффективности плановой экономики и в конце концов привело к кризису.
В условиях финансовой модели рыночной экономики бюджетные ассигнования играют значительно меньшую роль в системе форм финансового обеспечения. В экономической сфере бюджетные субсидии фактически выступают как один из регуляторов ее развития, т.е. больше относятся к подсистеме финансового регулирования, их цель состоит не столько в финансовом обеспечении определенных экономических потребностей, сколько во влиянии на отдельные стороны развития. В социальной сфере роль бюджетных ассигнований в разных странах может существенно отличаться, в зависимости от того какая финансовая модель принята за основу. В скандинавских странах эта роль достаточно существенная, в западноевропейских - умеренная, в США - незначительна. В Украине роль бюджета в финансировании социальной сферы является решающей, однако проблема заключается в том, что в условиях экономического и финансового кризиса в бюджете не хватает средств на содержание социальной сферы на более-менее приличном уровне. Поэтому бюджетные учреждения вынуждены отыскивать другие источники финансирования, за счет чего удельный вес и роль бюджета знижуються.
Таким образом, роль бюджета в системе финансового обеспечения может быть разной. Причем не всегда она зависит от удельного веса бюджетных ассигнований в составе источников финансирования. Для Украины при переходе к рыночным отношениям весьма актуальным является на первый взгляд парадоксальное задачи повышения роли бюджета путем снижения его значения. Это касается, прежде всего, замены его пассивной роли при значительной удельному весу активным воздействием бюджетных ассигнований на различные стороны социально-экономического розвитку.
Следует также отметить, что не может быть и речи о полном отказе от бюджетных ассигнований. Это одна из важных и необходимых форм финансового обеспечения. Проблема заключается в том, что она должна выполнять те функции, какие ей присущи, а не уторгуватись в сферу использования других форм. Она не может никак заменять самофинансирования, как это было в условиях плановой экономики. Одна из главных задач Украины заключается в ликвидации убыточности предприятий и системы их бюджетного дотирования. Бюджетные ассигнования не должны играть роль балансирующего элемента в системе источники финансового обеспечения - это функция кредита. Бюджетные ассигнования должны использоваться там, где не стоит задача обеспечения получения прибыли, т.е. в сфере некоммерческой деятельности. Однако при этом в Украине необходимо пересмотреть сам состав таких неприбыльных предприятий и учреждений, свести его к минимуму, оставив за бюджетом только ту сферу, куда другие источники финансирования направить просто неможливо.
Параллельно с ограничением сферы бюджетного финансирования при определенных исторических условиях оно может играть весьма значительную роль. Речь идет о дефицитное бюджетное финансирование инвестиций на основе теории кейнсианства. Бюджетные ассигнования рассматриваются как "мультипликатор" (множитель, розмножувальник) развития экономики. Они создают первичный спрос и первичную занятость, в результате чего повышается покупная способность, расширяется сбыт товаров и услуг. Тем самым становятся выгодными новые инвестиции. Первичный спрос и первичная занятость создают вторичные, третичные и т.д. спрос и занятость, то есть происходит явление "распространяющий волны расходов". Именно проблема привлечения инвестиций является наиболее актуальна и сложна для Украины и поэтому сокращая объемы бюджетного финансирования и сужая его сферу, необходимо главное внимание сосредоточить именно на бюджетных инвестициях. Это те расходы бюджета, которые должны стать приоритетными. На них средства необходимо изыскивать обязательно и в первую очередь. Попытки решать за счет бюджета только текущие проблемы ведут к тому, что как решаются ни эти проблемы, так и не создаются предпосылки для выхода из кризи.
Рассмотрим теперь роль и место бюджета в подсистеме финансового регулирования. Финансовое регулирование - это система регламентации распределительных отношений в обществе в целом и у субъектов хозяйствования. С переходом к рыночным отношениям регламентации подлежат в основном взаимоотношения предприятий, организаций и учреждений с бюджетом, их внутренняя финансовая деятельность осуществляется в соответствии с интересами самих субъектов хозяйствования. Регламентации подлежат только отдельные ее направления. Это установление норм амортизационных отчислений, обязательного (в определенных случаях) страхования и создания резервных фондов, взыскание различного рода штрафных санкций. Может иметь место внутриотраслевое или корпоративное регламентирования, например, установление нормативов отчислений в централизованные фонды. Однако это регламентирование не является определяющим. Главным является установление взаимоотношений с бюджетом.
Финансовое регулирование как метод финансового влияния связано с использованием двух методов распределительных отношений: сальдовая и нормативного. Сальдовый метод предусматривает проведение распределения по отдельным элементам с выделением итогового (сальдовая) элемента. Промежуточные элементы рассчитываются на основании конкретных методик, а итоговый как разница между общей величиной дохода и промежуточными элементами. При нормативном методе все элементы распределения или их подавляющая часть определяются по нормативам, которые устанавливаются к общей величине дохода. Каждый из методов имеет свои преимущества и недостатки и их использование зависит от поставленных задач. Так, прибыль, как элемент валового дохода, является разницей между валовыми доходами и валовыми расходами. Именно сальдовый характер его определение характеризует стимулирующее действие в направлении роста доходов и уменьшения расходов. Нормирования прибыли бессмысленное, поскольку при этом теряется именно его стимулирующее действие. Напротив, нормирования взаимоотношений с бюджетом целесообразно, так как ставит их на правовую основу. Оно не предполагает финансового произвола со стороны органов управления, которое было при установлении такого платежа в бюджет как свободный остаток прибыли. В условиях рыночной экономики взаимоотношения предприятий с бюджетом основываются на налоговом методе, который предусматривает установление единых для всех плательщиков ставок налога (за исключением льготных), т.е. основанные на нормативном распределении доходив.
Функционирования системы финансового регулирования обеспечивается с помощью финансовых инструментов: налогов, взносов и отчислений. Налоги, а также налоговые платежи и сборы отражают место бюджета в составе финансово-кредитного механизма. Именно они играют решающую роль в финансовом регулировании. Это следует из сути налогов и их функций - фискальной и регулирующей. Взносы в фонды целевого назначения имеют более выраженную функцию государственного аккумуляции целевых средств, хотя им присущ и определенный регулирующее воздействие. Аналогично характеризуются и отчисления в централизованные отраслевые и корпоративные фонди.
Налоги, налоговые платежи и сборы характеризуются движением стоимости от юридических и физических лиц к государству, их уплата ведет к уменьшению доходов плательщиков. Причем объективно каждый плательщик заинтересован выплатить как можно меньшую сумму, может достигаться как за счет уменьшения объемов объекта налогообложения, так и путем выбора льготных относительно налогообложения условий деятельности.

<- Правовая характеристика бюджета связана с рассмотрением его как финансового плана, ->