Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Существование любого государства невозможно при отсутствии средств для осуществления

Существование любого государства невозможно при отсутствии средств для осуществления функций, которые на нее возложены. При этом существует прямая взаимосвязь между объемом функций, которые выполняет государство и объемом средств: расширение функций влечет необходимость увеличения доходов и наоборот, для того чтобы существенно уменьшить потребность государства в денежных средствах, необходимо пересмотреть функции, которые она виконуе.
Средства, централизует государство, концентрируются в бюджете. Бюджет как экономическая категория, возник гораздо позже, чем такие понятия, как налоги или доходы государства и основной причиной его появления была необходимость планирования и контроля за общегосударственными доходами и расходами. Таким образом, государственные доходы являются составной частью бюджету.
Формирования доходов государства происходит с помощью следующих методов:
- Прямого изъятия доходов;
- Налогового;
- Платежей за использование государственных угодий и имущества, оказания услуг;
- Эмиссионного;
- Позикового.
Соотношение между первым и вторым из указанных методов определяется отношениями собственности. В обществе, где государственная собственность имела доминирующее значение, соответственно и доходы бюджета формировались на основе прямого изъятия средств у предприятий и организаций государственной формы собственности. В такой ситуации государство, как собственник имел право решать какой объем доходов централизувався в бюджете, а остававшийся на предприятии для нужд расширенного воспроизводства и материального стимулирования. Зачастую, такое решение принималось для каждого предприятия отдельно, с учетом всех факторов его деятельности. Проблемы заключались лишь в том, как создать условия и стимулы для повышения экономической эффективности производства, научно-технического прогресса, интенсивной работы при отсутствии конкурентных отношений. Как показывает опыт, эти проблемы так и не были решены в условиях планово-централизованной економики.
В условиях сосуществования различных форм собственности, когда государственная собственность теряет доминирующее значение, и все большее значение приобретают коллективная и частная собственность, формировать доходы бюджета на основе прямого изъятия становится невозможным, поскольку уменьшение удельного веса государственных предприятий значительно сокращает объем финансовых ресурсов в распоряжении государства. Кроме того, в условиях развития рынка необходимость включения государственных предприятий в конкурентные отношения вынуждает государство взаимоотношения с последними строить на таких же началах, как с предприятиями других форм собственности. Изъять часть средств у физических и юридических лиц, которые ей не принадлежат, государство может только с помощью законодательно регламентированных действий, т.е. с помощью податкив.
Налоговый метод формирования доходов бюджета, в отличие от неналогового, имеет такие характерные черты, как принудительность, без эквивалентности, законодательно регламентирован порядок взимания налогов, одинаковый подход ко всем платникив.
Налоги возникли в процессе исторического развития наряду с возникновением государства. Вместе с развитием товарно-денежных отношений развивались формы налога. Интересно проследить в этом отношении, как менялась точка зрения налогоплательщиков на необходимость содержать государство. Сначала в отношениях между государством и населением превалировала идея подарка, затем правительство просило народ о поддержке, далее возникла идея помощи государству, затем - жертвенности лица в интересах государства, еще дальше - налогоплательщика развивается чувство долга, и наконец, побеждает идея принуждения со стороны государства, без какой-либо зависимости от воли плательщика. Согласно менялись и названия этих доходов: приношение, дар, дань, подать, повинность, податок.
Развитие понятия "налог" в историческом аспекте свидетельствует, что вместе с развитием рыночных форм взаимоотношений между отдельными субъектами хозяйствования формирования государственных доходов приобретало все более принудительного характера. И это было объективным процессом, поскольку благодаря историческом развитии государство, ранее мало не самым значительным владельцем и поэтому могла формировать свои доходы не принудительным порядком, постепенно передавала право собственности частным лицам, что было обусловлено и способствовало развитию рыночных отношений. Тем самым государство получало право осуществления функций, связанных с управлением отделенной от нее собственности. То есть, в результате отделения государства-функции от государства-собственности появился на свет такой феномен, как податок.
Наряду с принудительным характером важным признаком налога называют его без эквивалентность. Следует отметить, что не существование эквивалента в экономических отношениях, связанных с уплатой налога, обусловлено тем, что каждому плательщику в результате уплаты налога не противостоит товар или услуга. С точки зрения общества в целом без эквивалентность налоговых отношений несколько теряет свой смысл, поскольку по всем правилам, все, что государство получает благодаря налогам, она тратит на общественные нужды. В более широком смысле без эквивалентность можно определить, как односторонний направление налоговых отношений, связанных с перераспределением стоимости национального дохода от физических и юридических лиц в направлении держави.
Законодательная регламентация налоговых отношений является следствием развития демократических принципов в государственном управлении и позволяет контролировать обществом, а значит плательщиками, установления новых и изменении действующих податкив.
Одинаковый подход ко всем плательщиков, в отличие от дифференцированного при прямом изъятии доходов государством, связан с необходимостью законодательного регламентирования взимания налогов, следствием чего является одинаковые ставки налогообложения для всех плательщиков, предоставление льгот не отдельным субъектам налогообложения, а определенным приоритетным направлениям деятельности .
Получение доходов в виде платежей за использование государственных угодий и имущества, предоставление услуг не оказывает значительного фискального значения. Такие платежи носят неналоговых и, как правило, имеют эквивалентный характер. К ним относятся платежи за ресурсы: лесной доход, плата за специальное использование пресных водных ресурсов, плата за специальное использование недр при добыче полезных ископаемых. Кроме того, сюда можно отнести поступления от реализации государственной собственности, платежи за предоставление государством различных услуг или взыскания штрафных санкций за нарушение законодательства, тощо.
При недостаточности средств, которые получает государство за счет вышеназванных доходов, для финансирования расходов могут использоваться денежная эмиссия или привлекаться заимствованные кошти.
Денежная эмиссия как метод финансирования бюджетного дефицита применяется только в странах с неразвитым рынком ценных бумаг, или в условиях недоверия населения к действующему правительству, не несет ответственность за заимствованные средства. Следствием эмиссии является инфляция, которая негативно влияет на процессы воспроизводства основного капитала и жизненный уровень населения, поскольку обесценивает оборотные средства, накопления для реконструкции и модернизации предприятий, денежные сбережения населення.
Заимствование средств у физических и юридических лиц государством происходит в форме выпуска государственных займов, размещения государственных ценных бумаг. Финансирование бюджетного дефицита за счет государственных займов не имеет таких инфляционных последствий, как денежная эмиссия, поскольку не происходит роста денежной массы: на государственные нужды расходуются заимствованные временно свободные средства юридических и физических лиц. Но при достижении государственными займами значительного размера, они также могут влиять на инфляционный процес.
Таким образом, не имеет однозначного решения проблемы источник использовать для финансирования дефицита бюджета - увеличение налогов (уменьшение расходов) или выпуск государственных ценных бумаг, поскольку злоупотребление и тем и другим способом вызывает негативные последствия и противоречия. Так, дальнейшее увеличение налогового бремени негативно влияет на поощрение расширенного производства и может даже повлечь уменьшение доходов бюджета. Рост государственного долга отвлекает частные сбережения и накопления корпораций от финансирования капитальных вложений, способствует повышению реальной процентной ставки по кредитам, поскольку предложение судного капитала не изменяется, а спрос на деньги государство збильшуе.
Исходными принципами формирования доходов бюджета являются фискальная и экономическая эффективность, социальная справедливисть.
Принцип фискальной эффективности предусматривает следующие элементы: достаточность доходов, минимизации расходов на сбор доходов и предотвращении уклонения от уплаты платежей в бюджет, эластичность (или гибкость) системы доходов бюджета, равномерное распределение доходов между административно-территориальными одиницями.
Поскольку доходы нужны государству для осуществления функций, постольку система доходов бюджета должна обеспечивать определенный объем поступлений, то есть для определения необходимого объема доходов определяющим является объем расходов держави.
Минимизация расходов на сбор доходов является следствием того, что налоги собираются не для того, чтобы их полностью направить на покрытие расходов на взыскание последних. Следовательно, максимальное уменьшение расходов на систему, которая обеспечивает своевременное и правильное поступление доходов, является одним из необходимых элементов фискальной эффективности системы доходов бюджета. Именно по этой причине большинство стран освобождает от налогообложения большое число небольших налогоплательщиков, поскольку поступления от этих групп плательщиков могут иногда быть меньше, чем расходы государства на взыскание с них податкив.
Предотвращения уклонения от уплаты налогов может быть достигнуто во-первых, за счет создания такой системы платежей в бюджет, которая слишком высоким уровнем налогообложения не создавала заинтересованности в неуплате налогов, во-вторых, за счет создания эффективной системы контроля за правильностью и своевременностью уплаты налогов плательщиками. Следует подчеркнуть, что для минимизации уклонений от уплаты налогов необходимо сочетать оба из названных методов, поскольку при высоком уровне налогообложения даже очень значительное увеличение административной системы контроля за уплатой налогов не обеспечивает удовлетворительного взыскания, в то время как расходы на содержание этой системы сильно растут.
Показатель эластичности системы доходов бюджета показывает, как изменяется объем поступлений в бюджет в зависимости от изменения объема валового внутреннего продукта (или какого-то другого макроэкономического показателя). Если коэффициент эластичности выше единицы, то система доходов является эластичной, то есть изменения в объеме поступлений в бюджет происходят более высокими темпами, чем изменения в объеме валового внутреннего продукта. При неэластичным системе доходов (коэффициент ниже единицы) изменение в объеме валового внутреннего продукта никак не влияет на изменение в объеме доходов государства или это происходит гораздо медленнее. Эластичность доходов бюджета зависит от двух факторов: эластичности каждого налога, который входит в систему налогообложения и процентах этого налога в общем объеме поступлений. Форма зависимости является прямой: при увеличении первого и второго фактора увеличивается и эластичность системы в целом. В свою очередь, эластичность каждого налога зависит от эластичности его объекта налогообложения по отношению к ВВП и метода определения налоговых ставок. Так, ставки, которые определяются в абсолютном выражении, ведут к уменьшению показателя эластичности соответствующего налога, пропорциональны ставки увеличивают эластичность, а максимальное влияние на увеличение показателя эластичности осуществляют ставки с высоким уровнем прогрессии. Система доходов с показателем эластичности близким к единице соответствует как интересам бюджета, поскольку обеспечивает автоматическое увеличение доходов в условиях экономического подъема, так и интересам плательщиков, поскольку в период кризиса с падением промышленного производства автоматически уменьшаются и требования на уплату налогов, что не приводит к увеличению налоговой бремени не лучший для производителей период.
Равномерность распределения доходов между административно-территориальными единицами является важным для обеспечения автономности каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Ведь, если та или иная административно-территориальная единица не будет иметь от собственных источников достаточного объема доходов, увеличивается ее зависимость от других субъектов бюджетной системы, поскольку возникает необходимость получения дополнительных доходов в виде дотаций или субвенций из бюджетов другого ривня.
Принцип экономической эффективности в процессе формирования доходов бюджета должен неоднозначную трактовку. Налоговые отношения возникают на стадии перераспределения национального дохода и через налоговую политику государство вмешивается в отношения перераспределения. Следовательно, налоговая политика влияет тем или иным образом на экономические процессы, вне зависимости от воли государства. Это влияние можно назвать пассивным. Поскольку главной задачей политики государственных доходов является обеспечение достаточного объема поступлений в бюджет, постольку воздействие прежде налоговой политики на процессы воспроизводства имеет второстепенное значение. До тех пор, пока доходы, которые собирала государство не занимали значительного удельного веса в объеме валового внутреннего продукта, влияние налоговой политики на воспроизводственный процесс был не значительным и не привлекал внимания политиков и экономистов. Но при дальнейшем росте процентной веса налогов в объеме ВВП возникает необходимость взимать необходимые средства наиболее рациональным путем, т.е. приводя к минимуму негативные последствия для развития экономики. В дальнейшем, дискуссии о том, как минимизировать негативные последствия налогообложения переросли в дискуссии о том, должна или нет государство использовать налоговую политику как активный регулятор воспроизводственных процессов (т.е. для достижения других целей кроме фискальных). Обсуждение этой проблемы продолжается и по настоящее час.
Прямые и косвенные налоги имеют различные механизмы влияния на процессы воспроизводства. Прямые налоги влияют на экономическое развитие через механизмы уменьшения части прибыли или дохода, которая остается в распоряжении плательщика. Таким образом, происходит уменьшение спроса как потребительского так и инвестиционного. При этом с позиций макроэкономики значение имеет лишь общий объем его уменьшения. Если же обратить внимание на микроэкономические процессы, на влияние налогов на заинтересованность участников воспроизводственного процесса, то определяющее значение имеет распределение налогового бремени между плательщиками. Наибольшее влияние осуществляет налоговая система с неравномерным и высоким уровнем налоговой вилучення.
Косвенные налоги оказывают прямое воздействие на процессы ценообразования. Уровень этого влияния связан как с относительной величиной налога в цене товара, так и равномерностью его распределения по товарам разных видов. Самый инфляционный потенциал имеют универсальные косвенные налоги, которые охватывают широкий круг товаров, работ и послуг.
Равномерное включение налогов в цену всех товаров имеет макроэкономический эффект, поскольку уменьшает спрос в равной части по отношению ко всем группам товаров. С другой стороны, неравномерность налогообложения косвенными налогами приводит к возможности влиять на приоритеты и предпочтение потребителей в выборе тех или иных товаров (микроэкономический эффект).
С точки зрения проблем социальной справедливости налогоплательщиками должны выступать все члены общества, которые получают доходы. Прямые и косвенные налоги в решении этой проблемы имеют разное значение. Традиционным является отношение к косвенным налогам как к регрессивным в социальном плане, поскольку в семьях с невысокими доходами основная часть последних расходуется на покупку товаров первой необходимости: продукты питания, одежда, которые в свою очередь являются основными объектами налогообложения. В конечном итоге, эти семьи по отношению к своему дохода платят большую часть налогов, чем семьи со средними и высокими доходами. Взимания косвенных налогов на предметы не первой необходимости по высоким ставкам, потребителями которых являются семьи с достаточно высоким уровнем доходов несколько смягчает проблему социальной справедливости, но ее не решает. Преимущества прямых налогов в решении проблем социальной справедливости связаны тем, что уровень налогообложения напрямую связан с доходами, которые получают физические и юридические лица. Споры идут вокруг вопросов необходимости прогрессивного налогообложения высоких доходов. Поскольку с точки зрения социальной справедливости, лица, имеющие высокий уровень доходов могут платить в бюджет больше в относительном значении часть доходов, посредством чего происходит перераспределение средств между населением. Но при достаточно высокой прогрессии в налогообложении возникают негативные последствия, такие как потеря плательщиками стимулов к более интенсивной работе и заинтересованность в уклонении от уплаты податкив.
Формирование доходов бюджета может происходить за счет внутренних и внешних источников.

<- 2.1. Формирование доходов бюджета Состав и структура доходов бюджета характеризуют финансовую политику и финансовое ->