Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Состояние бюджета как финансового плана государства может определяться тремя показателями:

Состояние бюджета как финансового плана государства может определяться тремя показателями:
равновесием доходов и расходов;
бюджетным избытком - превышением доходов над расходами;
Бюджетный дефицит - превышение расходов над постоянными доходами.
Равновесие доходов и расходов бюджета является его наиболее целесообразным и обоснованным состоянием. Она означает, что все расходы бюджета должны соответствующие источники финансирования. С позиций финансовой деятельности государства нет потребности, с одной стороны, формировать лишние доходы, а с другой, включать в свой план расходы, без гарантированных поступлений для их финансирования. Достижение уравновешенности бюджета является главной задачей бюджетного планирования. Учитывая разветвленный состав расходов бюджета и разнообразие источников формирования доходов, а, главное, систему финансовых интересов в обществе по бюджету, когда каждый субъект заинтересован получить как можно больше ассигнований и уплатить меньше налогов и платежей, можно отметить, что практическая реализация этой задачи очень и очень сложной. С позиций административного управления финансами проблемы, вроде, нет. В зависимости от конкретной ситуации можно или увеличить налоги, сократить расходы. С позиции же оптимизации бюджета и его роли в обществе этого достичь очень трудно, ведь любое сокращение расходов или увеличения уровня налогообложения приводит к определенным последствиям, которые необходимо выявить, просчитать и проанализировать. Задача уравновешенности бюджета включает настолько много субъектов финансовых отношений, имеет столь много факторов и ограничений, что практически не поддается математическому моделированию. Поэтому его реализация полностью зависит от специалистов из бюджетного менеджмента, их профессионализма и эрудиции, честности и порядочности, мужества и стойкости, умение находить выход из казалось бы безвыходного становища.
Бюджетный излишек является достаточно специфическим явлением. Во-первых, как уже отмечалось, это достаточно относительный показатель, ведь всегда можно найти направления использования средств. "Лишних" денег вообще не бывает. Во-вторых, его можно установить только при нормировании расходов. В Украине понятие бюджетного излишка определено в законе "О бюджетной системе Украины" (статья 21). Оно введено с целью проведения взаимоотношений между бюджетами в форме изъятия этого избытка доходов. С позиций бюджетного планирования избыток бюджета по сути дела выступает одной из форм бюджетных резервов для финансирования непредвиденных расходов. Но с такой целью его выделять не целесообразно, ведь есть соответствующие резервные фонды, куда можно включить и этот избыток. Таким образом, бюджетный избыток не является нормальным состоянием бюджета. Он может устанавливаться и определяться только с целью административного вмешательства органов власти и управления более высокого уровня в составлении и выполнении бюджетов нижестоящего ривня.
Бюджетный дефицит является наиболее сложным и вместе с тем довольно распространенным явлением. Прежде всего, необходимо четко определить это состояние бюджета. Бюджетный дефицит отражает не просто превышение расходов над доходами. Это превышение расходов над постоянными доходами бюджета, каковы налоги и обязательные платежи. Бюджетный дефицит не означает несбалансированности бюджета, поскольку при составлении и утверждении бюджета устанавливаются источники его покрытия. То есть необходимо четко различать бюджетный дефицит и несбалансированность бюджета в связи с неопределенностью в источниках покрытия дефицита. Отсутствие четкой политики в отношении бюджетного дефицита и определения источников его покрытия характеризует состояние бюджета, который условно можно определить как бюджетную пустоту или дыру. То есть в бюджет включается определенная сумма расходов. не имеющие соответствующего обеспечения. Такое явление в целом не допустимо. Однако в Украине в начале 90-х годов оно имело место. Утверждался неуравновешенный бюджет, что значительно затрудняло его выполнения. Ведь при необеспеченном превышении расходов над доходами неясно, какие расходы финансировать, а какие нет. С другой стороны, исходя из законодательного характера бюджета, необходимо финансировать все утвержденные расходы, но за счет чего?
Бюджетный дефицит имеет различные проявления и причины. Он не подлежит однозначной оценке, поскольку всегда необходимо учитывать все факторы. Характеристика дефицита дается по следующим признакам (рис. 5):
формой проявления;
причинами возникновения;
направлением коштив.
По форме проявления различают открытый и скрытый дефицит. Открытый дефицит - это то, что зафиксировано при утверждении бюджета в соответствующем документе: Законе о государственном бюджете или решении местных органов власти. Скрытый дефицит - это тот, официально не признается. Существует несколько вариантов скрытого и полускрыто дефицита. Во-первых, завышения плановых показателей доходов. По сути дела, это фальсификация основного финансового плана государства, все равно окажется при исполнении бюджета. Такая фальсификация может быть как сознательной - для реализации определенных политических, экономических или финансовых целей, так и результатом невысокого уровня планирования доходов, желанием воспринимать невозможно за реальность. Исходя из уровня выполнения плана доходов в Украине в последние годы, можно отметить, что определенные элементы скрытого дефицита за счет завышения плановых заданий имели место. Во-вторых, завышение доходов может иметь полускрыто характер. В Украине, например, в некоторые бюджетные годы в состав доходной части бюджета включалась статья "Доходы, которые должны быть мобилизованы в процессе выполнения бюджета". Исходя из требования достоверности бюджетного планирования, утвержденному бюджету должны включались только реальные доходы. Поэтому, с одной стороны, если это именно такие доходы, то их необходимо четко определить и включить в бюджет в конкретных формах. Если это маловероятны, или вообще только желаемые доходы, то их невозможно и включать в бюджет. Фактически это нереально завышения доходов бюджета с целью фиктивного сбалансирования бюджета. В-третьих, возможен вариант полускрыто-полуоткрытого дефицита, когда в утвержденном бюджета дефицит не выделяется, однако в состав доходов включаются такие поступления, которые выступают источниками его покриття.
Скрытый бюджетный дефицит крайне нежелательное явление, особенно его первая форма - завышение плановых показателей доходов. Ведь при исполнении бюджета этих поступлений все равно не будет. Но под них запланированы определенные расходы. Свернуть отдельные программы и сократить расходы уже в процессе исполнения бюджета значительно сложнее, чем отказаться от них с самого начала. Такой подход характеризует желание органов власти и управления давать обещания, которые не могут быть выполнены, т.е. искусственно повышать свой имидж. Относительно второй и третьей форм скрытого дефицита можно отметить, что они напоминают игру в жмурки, попытку скрыть очевидное. Такой подход характеризует финансовую казуистику, когда игнорируются общепринятые определения, термины и пидходи.
По причинам возникновения бюджетный дефицит делится на вынужденный и сознательный. Вынужденный бюджетный дефицит является следствием экономического и финансового кризиса. Определяя в целом причину дефицита, следует отметить, что он связан с желанием или необходимостью тратить средств больше, чем их есть в наличии. Ведь всегда можно сократить расходы до располагаемых доходов, или, повысив уровень налогообложения, увеличить доходы и тем самым решить проблему. Однако в реальной действительности все гораздо сложнее. Например, в Украине сокращение расходов бюджета практически невозможно. При существующих пропорций распределения ВВП и низкого уровня индивидуальных доходов уменьшить расходы на социальную сферу и другие цели просто нереально. То есть, это можно сделать, но к чему такое решение приведет? Аналогично нет возможностей повышения уровня налогообложения - он и так слишком высок. Конкретными причинами бюджетного дефицита в Украине чрезмерно раздута бюджетная сфера, которая досталась в наследство от административно-командной системы, а главное - низкий уровень ВВП на душу населения. Так, если в США в 1995 г. он составлял 26980 долларов США, в Швейцарии - 40630 долларов, то в Украине всего 1630 долларов. При этом, продолжается спад производства и снижение этого показателя, вследствие чего ситуация еще более обостряется. В целом вынужден бюджетный дефицит в любой стране является попыткой смягчения сложной финансовой ситуации.
Сознательный бюджетный дефицит связан с проведением политики так называемых "заемных" финансов. Формирование доходов бюджета может осуществляться на основе "налоговых" или "заемных" финансов. Политика "налоговых" финансов исходит из полного обеспечения доходов бюджета за счет налоговых поступлений. Это создает стабильную доходную базу, ведь налоги не надо возвращать. Политика "заемных" финансов исходит из необходимости ограничения уровня налогообложения и обеспечения части бюджетных расходов за счет займов. Если вынужден бюджетный дефицит является следствием дефицита финансовых ресурсов в стране, то сознательный, как правило, возможен именно при наличии свободных ресурсов, физические и юридические лица могут предоставить государству во временное пользование. Это дефицит только бюджет государства; финансовое состояние предприятий и граждан в целом удовлетворительное или и очень добрый. Ограничение уровня налогообложения способствует развитию производства и росту доходов в обществе. Государство же может быть действительно богатым только в богатом обществе. Ведь богатое государство в бедном обществе это нонсенс, который рано или поздно приведет к кризи.
Установление причин бюджетного дефицита чрезвычайно важно для его оценки. Само по себе наличие дефицита (конечно, если это именно дефицит, а не бюджетная "пустота") еще ни о чем не говорит. Разве можно, скажем, сравнить дефицит в Украине и США? Дефицит в нашей стране явно вынужденный и поэтому необходимо вести четкую политику на его ликвидацию. Но нет нужды бороться с таким дефицитом, который заранее предусмотрен. Поэтому и однозначная оценка дефицита невозможна. Неверно определять его сам по себе как негативное явление и ложную финансовую политику. Точно так неверно указывать, что дефицит совершенно безвреден. Не существует абсолютной оценки бюджетного дефицита как финансового явления. Может даваться только его относительная характеристика исходя из причин виникнення.
По направлению средств различают дефицитное финансирование на развитие и на текущие расходы. Этот признак дефицита тоже довольно существенная в его характеристике. Расходование средств на текущие расходы означает их поглощения без соответствующей отдачи. Это пассивное реагирование на сложное финансовое положение. Дефицитное финансирование инвестиций наоборот предусматривает активное влияние бюджета на развитие экономики. Ведь в условиях кризиса инвестиции крайне нужны - это лекарство для "больной" экономики. Невозможно выйти из кризиса без определенных усилий и без определенных вложений. Проблема заключается в том, что во время экономического кризиса падает деловая активность частных инвесторов, так как высок риск потери средств или их обесценивания. Только государство в состоянии взять на себя такой риск и такую ​​ответственность. Конечно, такая политика дефицитного финансирования инвестиций требует четкой организации и жесткой ответственности. Однако она имеет перспективы, способствуя выходу из кризиса, росту ВВП и в перспективе ликвидации вынужденного бюджетного дефицита. Политика дефицитного финансирования инвестиций применим на теоретических основах кейнсианства, его постулатах "бюджетного мультипликатора". Бюджетные инвестиции способствуют развитию экономики, расширяют спрос и тем самым стимулируют экономику. Финансовая политика дефицитного финансирования экономики широко использовалась в разных странах мира в определенных исторических условиях. Несмотря на то, что в настоящее время более распространенной является неоклассическая экономическая теория, отвергать кейнсианство безосновательно. Более того, Украине необходимо прежде всего определиться в ориентирах своей экономической доктрины, четко сформулировать задачи и цели и уже под них выбирать определенную финансовую политику.
Бюджетный дефицит имеет определенные ограничения. Международный валютный фонд признает допустимого дефицит бюджета в пределах 2-3% от ВВП. Это тот размер дефицита не несет в себе признаков финансового кризиса и не приводит к тяжелым последствиям. Понятно, что такой "норматив" достаточно условно. Он установлен для проведения операций по предоставлению кредитов тем или иным странам от международных финансовых институтов с целью определения и обеспечения платежеспособности заемщика. В определенных условиях для отдельных стран уровень "норматива" может быть повышен. Так, например, для Украины предусмотрено предоставление международных кредитов при условии уровня бюджетного дефицита 4-5% до ВВП.
Необходимость дефицита бюджета определяется требованиями смягчения последствий дефицитного финансирования, основным из которых является инфляция, связанная с эмиссией денег. Вместе с тем следует отметить, что инфляция, как и любое явление имеет как негативные, так и определенные положительные стороны. Отмечая негативность бюджетного дефицита, имеют прежде всего в виду его влияние на обесценение денег. Оно ведет к экономической нестабильности, поскольку деньги теряют свою стоимость во времени. Все юридические и физические лица пытаются избавиться денег, которые практически перестают выполнять функцию накопления. Инфляция выражается в росте цен и падении уровня реальных доходов, она подрывает стимулы к предпринимательской деятельности и к труду. Вместе с тем сдерживания инфляции путем жесткой монетарной политики может дать обратные последствия. Дефицит денег столь же нежелательное явление для экономики, как и их избыток. Положительное влияние инфляции связан с тем, что дополнительная эмиссия денег ведет к росту спроса, а значит и производства. Поэтому и политика бюджетного дефицита должна быть взвешенная и сбалансированная. Последствия бюджетного дефицита не является заданными. Они зависят от многих факторов и прежде всего от наличия продуманной политики и управляемости бюджета и бюджетного процесса.

<- 2.3. бюджетный дефицит Источниками покрытия бюджетного дефицита выступают: государственные займы; эмиссия ->