Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Вертикальная структура бюджета характеризуется двумя понятиями: бюджетное устройство

Вертикальная структура бюджета характеризуется двумя понятиями: бюджетное устройство и бюджетная система. Они тесно взаимосвязаны. Бюджетное устройство характеризует, каким образом построена бюджетная система, т.е. бюджетное устройство - это организация вертикальной структурного построения бюджета государства по уровням власти. Бюджетная система отражает составные части бюджета, т.е. это совокупность всех бюджетов, которые формируются в данной стране в соответствии с ее бюджетным устройством. Основы бюджетного устройства достаточно стабильны и имеют в целом одинаковые факторы в разных странах. Бюджетные же системы различных стран могут достаточно отличаться, хотя и основываются на одинаковых пидвалинах.
Основами бюджетного устройства, которые характеризуют направления и формы вертикальной построения бюджета, выступают:
- Установление принципов построения бюджетной системы;
- Выделение видов бюджетов;
- Разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы;
- Организация взаимоотношений между различными бюджетами.
Принципы построения бюджетной системы является главным и определяющим элементом в бюджетном устройстве. Именно они определяют характерные признаки и черты бюджетного устройства той или иной страны. Принципы построения бюджетной системы рассматриваются по двум направлениям. Первое направление характеризует структурное построение бюджета, второй - взаимосвязь различных ланок.
Возможны три варианта структурного построения бюджета исходя из трех различных принципов. Во-первых, возможно создание единого для всей страны бюджета на основе принципа централизации государственных финансовых ресурсов в едином фонде. Этот вариант дает возможность сконцентрировать все ресурсы в одном бюджете, что упрощает управление им. Но это подрывает автономность местных органов власти, делает их вообще или ненужными, или недееспособными. Даже теоретически он возможен только в небольших странах, а практически применяется в тех из них, так называемых карликовых странах, где нет территориального деления. При наличии территориального деления такой вариант никогда не применяется, так как невозможно из центра учесть все потребности на местах. Во-вторых, возможен противоположный вариант, который основывается на принципе децентрализации. Он предусматривает создание только региональных бюджетов. При этом общегосударственные нужды могут финансироваться за счет отчислений на централизованные потребности. Но и этот вариант настолько сложен и неэффективен, тоже нигде не используется. В-третьих, исходя из необходимости учета как общегосударственных, так и местных потребностей создается несколько уровней бюджета исходя из принципа сочетания на каждом уровне централизованных и децентрализованных бюджетов. Именно такой принцип является общепринятым в мире.
Установка вертикальных уровней основывается на выделении видов бюджетов. Бюджетное устройство каждой страны базируется на ее политическом устройстве и на административно-территориальном делении. Выделяется два вида бюджетов: центральные и местные. При этом в странах с федеративным устройством может существовать два разных вида центральных бюджетов: общий для федерации и центральные бюджеты членов федерации. Так, в США существует федеральный бюджет и бюджеты каждого штата. В бывшем СССР отдельно формировались союзный бюджет и республиканские бюджеты союзных республик. Центральный бюджет в разных странах может иметь разные названия: центральный, государственный, общегосударственный, федеральный и др.. В Украине, например, используется термин "Государственный бюджет". Однако название не меняет сути этого вида бюджета - он предназначен для обеспечения общегосударственных потребностей. Местные бюджеты в соответствии обеспечивают потребности определенных регионов и населенных пунктов. Их состав отражает территориальное деление краини.
Второе направление установление принципов построения бюджетной системы характеризует взаимосвязь между ее звеньями. Здесь существуют два альтернативных подхода - установление или единства всех бюджетов, или их автономности. Принцип единства означает, что все составляющие элементы бюджета составляют в совокупности сводный - консолидированный бюджет, который утверждается и выполняется в общем объеме. На общегосударственном уровне сводный бюджет государства включает центральный бюджет и сводные бюджеты автономий и административных единиц первого уровня. В Украине к ним относятся Республика Крым, области, города государственного подчинения. Согласно консолидированные бюджеты областного уровня (областей, городов и автономий) включают централизованные региональные бюджеты и консолидированные бюджеты административных единиц районного уровня (в Украине - районы и города областного подчинения) и т.д. в зависимости от количества уровней административно-территориального деления. Таким образом, характерным признаком принципа единства является наличие консолидированного бюджета как официально утвержденного финансового плана. Следует отметить, что консолидированный бюджет может состоять и как справочный документ для установления общей суммы бюджетных ресурсов. Но это только справочный сводный бюджет, который никем не утверждается и никто не отвечает за его выполнение в общей суми.
Единство бюджета обеспечивается единой доходной базой всех бюджетов и единой системой расходов бюджета. При этом допускается перераспределение средств между бюджетами как путем прямого изъятия или передачи части доходов, так и путем бюджетного регулирования, т.е. установлением нормативов распределения доходов исходя из уровня обеспеченности каждого бюджета. Принцип единства проявляется в организации руководства процессом составления и исполнения бюджета из единого центра. Поскольку утверждается консолидированный бюджет, то в его составе утверждаются и централизованный бюджет, и соответствующие региональные консолидированные бюджеты в общем их объеме. В этих условиях единственно возможной технологией процесса бюджетного планирования является утверждение бюджета по системе "сверху вниз". При этом не имеет значения, в каком порядке и в какой последовательности идет составление проекта бюджета "снизу вверх", "сверху-вниз", или параллельно. Главное, что пока не будет принят бюджет высшего уровня, невозможно утверждения и бюджета низшего уровня. Органы власти низшего уровня не могут игнорировать и не выполнять установленную бюджетную процедуру и утверждены на более высоком уровне показатели их бюджету.
Принцип автономности в построении бюджетной системы означает, что каждый бюджет, входящий в ее состав, является относительно обособлен и самостоятельной частью. Характер взаимоотношений между бюджетами разных уровней (а без них не может даже использоваться термин "система", который означает совокупность именно взаимосвязанных элементов) не только не подрывает автономности каждого бюджета, а наоборот - подчеркивает ее. Принцип автономности вовсе не означает, что каждый бюджет абсолютно обособленной частью Также он не предусматривает полного самообеспечения ресурсами и самофинансирования. Он означает автономное управление каждым бюджетом и отсутствие прямого перераспределения средств между бюджетами путем их изъятия из бюджетов низшего уровня к бюджетов высшего уровня. Не могут пересматриваться нормативы распределения доходов на основании улучшения доходной базы бюджетов низшего уровня за счет мобилизации местных ресурсов, введения местных налогов и выпуска местных позик.
В условиях автономности консолидированный бюджет не составляется и не утверждается. Он может использоваться только как справочный документ. Все бюджеты формируются независимо друг от друга, хотя и могут иметь определенные взаимоотношения, которые основываются на договорных началах, а не диктуются высшим звеном управлиння.
Автономность бюджетов обеспечивается четким законодательным разграничением доходов и расходов между бюджетами с обеспечением каждого бюджета достаточно прочной и стабильной доходной базой. Оно подкрепляется широкими правами в установлении местных налогов, как в виде надбавок к общегосударственным налогам, так и во введении местных налогов и сборов, исходя из региональных особенностей. Автономность каждого бюджета отражается и в процедуре бюджетного процесса. Каждый орган власти и управления составляет, утверждает и выполняет непосредственно только свой бюджет. При таких условиях вообще не стоит вопрос о последовательности составления и утверждения бюджета: "сверху-вниз", или "снизу вверх". Каждый бюджет составляется и выполняется автономно, независимо от бюджетного процесса как на более высоких, так и на низших уровнях бюджетной системи.
Автономность бюджетов может быть полной или частичной. Полная означает, что ни в формировании доходной базы, ни в определении расходов не устанавливается никаких ограничений. Сроки составления и утверждения бюджета тоже определяются каждым уровнем власти и управления самостоятельно. Однако на практике полной автономии не существует. Есть ограничения, которые вытекают как из действующего законодательства, так и из интересов соответствующих звеньев. Эти ограничения могут быть незначительными и несущественными, а могут и полностью подрывать автономность. Характерным явлением в мировой бюджетной практике является постоянная направленность на расширение автономности бюджетов всех ривнив.
Каждый из принципов установления взаимосвязей и взаимоотношений между бюджетами имеет свои преимущества и недостатки. Так, принцип единства дает возможность управления бюджетными ресурсами из единого центра. При таких условиях возможна концентрация ресурсов на определенных направлениях, расширенный их перераспределение между отраслями и регионами. Это дает в руки государства довольно действенный инструмент реализации экономической и социальной политики. Однако этот принцип практически сводит на нет местную инициативу в поиске и мобилизации резервов роста доходов и рационального использования средств по отдельным направлениям расходов. Причиной этого является возможное перераспределение средств. Нет смысла отыскивать дополнительные поступления и экономить на расходах, поскольку это приведет к перераспределению доходов, либо путем их прямого изъятия, либо путем уменьшения нормативов отчислений от регулирующих доходов. Таким образом, принцип единства может базироваться только на жестком централизованном руководстве. При таких условиях инициатива на местах не только не нужна, она просто вредна. Так называемая самостоятельность местных бюджетов ни что иное, как игра в прятки. Она только мешает единому руководству, она несовместима с ним.
Принцип автономности имеет прямо противоположные характеристики. Он создает все предпосылки для эффективного и рационального использования бюджетных ресурсов, для поиска и привлечения резервов. Ведь если не будет таких предпосылок на местах, то откуда вообще возьмутся ресурсы в государстве и стимулы к их росту? Понятно, что возможности государственных структур в перераспределении ресурсов значительно сокращаются. Это важно, потому что бюджет выступает именно инструментом перераспределения, а не первичного распределения. Однако, это не такое уж и значительное ограничение, ведь в конце концов именно для этого создается центральный бюджет, централизованные региональные бюджети.
В целом, на основании сравнительного анализа можно отметить, что более эффективной и рациональной является бюджетная система, построенная на принципах автономности каждого бюджета. Конечно, это вовсе не означает автаркии и нет ничего общего с игнорированием общегосударственных или региональных проблем. Именно для урегулирования этих проблем и создаются на каждом уровне централизованные и децентрализованные бюджети.
Важным направлением бюджетного устройства является разграничение доходов и расходов между бюджетами. Оно основывается на определенных принципах, вытекающих из многих факторов, прежде всего, финансовой модели общества, основ построения налоговой системы и системы доходов бюджета, уравновешенности территориального развития, форм собственности. Каждая страна, выбирая ту или иную модель бюджетного устройства, устанавливает и определенную систему распределения доходов и расходов между бюджетами.
Разграничения доходов между бюджетами должно обеспечить надежность и стабильность доходной базы бюджетов всех уровней. При этом возможности мобилизации доходов на каждом уровне должны напрямую зависеть от усилий соответствующих органов власти и управления. Они должны также иметь действенные рычаги влияния на обеспечение поступления закрепленных за ними налогов, на плательщиков этих налогов. Иначе они не смогут вести эффективную финансовую политику в области доходов и будут полностью зависимы от неуправляемых ними процесив.
Разграничения доходов между бюджетами может проводиться двумя основными методами. Первый: закрепление за каждым бюджетом определенных доходов. Он присущ прежде всего бюджетном устройства, исходит из принципа автономности. Закрепление может устанавливаться путем полно передачи того или иного дохода в конкретный бюджет или путем установления нормативов распределения отдельных доходов между двумя или несколькими бюджетами. Нормативы могут устанавливаться как в твердо фиксированных размерах в процентах от общей суммы поступлений, так и путем распределения ставок налогов. При этом может фиксироваться размер ставки, по которой осуществляются платежи в центральный бюджет, так максимальная ставка. Ставка поступлений в местные бюджеты устанавливается местными органами власти в рамках установленных ограничений - максимальной ставки и ставки, по которой осуществляются платежи в центральный бюджет. Такой механизм дает возможность местным органам самостоятельно регулировать свою доходную базу и влиять на плательщиков. Второй метод, допустимо только при установлении принципа единства бюджетной системы, заключается в установлении системы бюджетного регулирования, т.е. проведении отчислений в бюджеты низших уровней исходя из их потребностей. При этом все доходы делятся на две группы: закрепленные и регулирующие. Закрепление отдельных доходов в целом проводится аналогично, как и при предварительно рассматриваемом методе. От регулирующих доходов ежегодно устанавливаются для каждого бюджета индивидуальные нормативы с целью сбалансирования этих бюджетов, или выравнивание их доходной базы. Бюджетное регулирование является способом централизованного руководства в сфере составления, утверждения и исполнения бюджету.
Распределение расходов между бюджетами основывается на более устойчивых принципах, ибо определяется самим назначением того или иного бюджета. Расходы общегосударственного характера финансируются из центрального бюджета, расходы регионального значения - из соответствующих местных бюджетов. То есть все зависит от того, как оценивается значение тех или иных расходов. В процессе распределения расходов может применяться два подхода. Первый заключается в распределении по территориальному признаку - месту нахождения объекта финансирования. Второй выходит из ведомственного подчинения - финансирование ведется из бюджета того уровня, к которому относится орган управления, которому подчинен объект финансування.
Определившись с принципами построения бюджетной системы, установив виды бюджетов и проведя разграничения доходов и расходов между ними, важно организовать взаимоотношения между различными бюджетами. По направлению взаимосвязей они бывают вертикальные и горизонтальни.
Вертикальные характеризуют взаимоотношения между бюджетами разных уровней. При этом может устанавливаться правило проведения взаимосвязей только между непосредственно связанными бюджетами, т.е. стоящими рядом в вертикальной структуре. Взаимоотношения через один или несколько уровней не допускаются. Горизонтальные взаимосвязи происходят между бюджетами одного уровня. За организацией проведения взаимосвязи бывают регламентированы и договорные. Регламентированы возникают и производятся только в соответствии с действующими законодательными и инструктивными документами и характеризуются установлением четких правил их проведения. Договаривающиеся основываются на соответствующих договоренностях двух органов власти или управления. При этом отдельные элементы таких взаимоотношений могут тоже регламентироваться, но возникают они только на основании соглашения.

<- ГЛАВА 3. Бюджетное устройство и бюджетная СИСТЕМА УКРАИНЫ Бюджетное устройство и бюджетная система Украины установлены Законом "О бюджетной ->