Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Бюджетное устройство и бюджетная система Украины установлены Законом "О бюджетной

Бюджетное устройство и бюджетная система Украины установлены Законом "О бюджетной системе Украины". В первой редакции закон был принят в 1991 г. Он юридически определил построение бюджетной системы нашей страны после провозглашения государственного суверенитета и независимости. К этому самостоятельной бюджетной системы Украины не было. Бюджеты, которые формировались в республике, входили как составные звенья в единый бюджет СССР. Согласно принятому закону бюджетная система Украины была построена на тех же принципах, которые ранее были заложены в основу бюджетной системы СССР. По сути дела Законом 1991 г. было зафиксировано выделение бюджетной системы Украины в самостоятельную структуру. Указанный закон вошел в число тех, которые сыграли основную роль в государственном, ведь без бюджета и бюджетной системы государство существовать не може.
В первые годы независимости процесс развития государства и формирования ее бюджетной системы происходил достаточно динамично, в связи с чем возникла необходимость совершенствования бюджетного законодательства. В 1995 г. Закон "О бюджетной системе Украины" был принят в новой редакции. В нем, прежде всего, дано определение бюджета: это план образования и использования финансовых ресурсов для обеспечения функций, осуществляемых органами государственной власти Украины, органами власти Автономной Республики Крым и местными Советами народных депутатов. Это определение характеризует только одну сторону бюджета - как финансового плана. Вместе с тем, оно несколько сужено, поскольку трактует бюджета как финансовую базу органов государственной и представительной власти. Но бюджет выступает финансовой базой и органов управления, причем в нисколько не менее мири.
В Законе определены принципы бюджетного устройства: единства, полноты, достоверности, гласности, наглядности и самостоятельности всех бюджетов. Что же вкладывается в их смысл? Согласно Закону принцип единства означает существование единого счета доходов и расходов каждого звена бюджетной системы. Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, единой бюджетной классификацией, единством форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой денежной системой, единой социально-экономической политикой, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации одного уровня бюджета другому. Принцип полноты состоит в отображении в бюджете всех доходов и расходов. Принцип достоверности - это формирование бюджета на основе реальных показателей, научно обоснованных нормативов и отображения в отчете о выполнении бюджета только тех доходов и расходов, которые являются результатом конечных кассовых операций банков. Принцип гласности обеспечивает освещение в средствах массовой информации показателей бюджетов и отчетов об их выполнении. Принцип наглядности - это отображение показателей бюджетов во взаимосвязи с общеэкономическими показателями в Украине и за ее пределами путем использования средств максимальной информативности результатов сравнительного анализа, определение темпов и пропорций экономического развития. Все бюджеты, входящие в состав бюджетной системы, являются самостоятельными. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом определения направлений их использования в соответствии с законодательством Украины. Вместе с тем при составлении и выполнении своих бюджетов соответствующие органы учитывают общегосударственные интереси.
Анализ указанных в законе принципов дает возможность сделать несколько выводов. Во-первых, допущена неточность и несогласованность отдельных статей закона. Статья 4 называется "Принципы бюджетного устройства". Это неправильно, ведь бюджетное устройство сам определяет принципы построения бюджетной системы. На это указывается в статье 3: «Бюджетное устройство - это организация и принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы". Во-вторых, отдельные принципы - полноты, достоверности, гласности, наглядности - не имеют никакого отношения ни к бюджетного устройства, ни в бюджетную систему. Это принципы организации бюджетного процесса. Также к бюджетному процессу относится принцип единства, в таком виде, как его сформулировано в законе. Ведь единство бюджетной системы это объединение всех бюджетов в единое целое - сводный (консолидированный) бюджет, а не наличие одного счета для доходов и расходов. Но такой бюджет как отдельный финансовый план не формируется. Он, как указано в ст. 2, используется для анализа и определения основ государственного регулирования экономического и социального развития. То есть принцип единства фактически не реализуется в построении бюджетной системы Украины. В-третьих, в законе так четко и не определены, на каких принципах базируется бюджетная система Украины. Принцип единства, как отмечено выше, не достигается. Принцип автономности не установлено. Зато выделяется расплывчатый термин "самостоятельность", однако тут же дается указание на необходимость учета общегосударственных интересив.
Таким образом можно отметить, что четко установленных принципов построения бюджетной системы в Украине не установлено. Фактически единство бюджетной системы отсутствует. Законом устанавливается фактически только единое руководство бюджетной системы и бюджетным процессом. Самостоятельность же вовсе не означает автономности, хотя они и имеют определенные общие признаки. При таких условиях бюджет становится плохо управляемым, потому что за него не отвечают полностью ни высшие властные структуры, ни местные органы. Редакция 1995 г. Закона "О бюджетной системе Украины" более совершенную редакцию 1991 г. Но и она не установила четкой организации построения бюджетной системы. Ведь возможны два альтернативных принципы - единства и автономности. Попытки объединить их, причем в усеченном варианте (единство без консолидированного бюджета и самостоятельность вместо автономности) только ухудшают дело, делают бюджетную систему плохо управляемой. В конце концов невозможно принять действенный закон и построить эффективную бюджетную систему не определившись с исходными принципами. При такой неопределенности и весь закон и его отдельные статьи становятся рыхлыми и могут трактоваться как угодно (все тот же пример - означает положения ст. 4 "При составлении и выполнении своих бюджетов соответствующие органы учитывают общегосударственные интересы" Какие интересы, как их учитывать и т.д..).
Закон "О бюджетной системе Украины" определил ее состав (статья 2). Она включает государственный бюджет, Республиканский бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты. К местным бюджетам относятся областные, городские, районные, районные в городах, поселковые и сельские. Состав бюджетной системы Украины с указанием уровня административного деления представлен на схеме (рис. 4).
Местные бюджеты в Украине делятся на два вида: централизованные региональные и бюджеты базового уровня самоуправления и самофинансирования. К централизованным относятся областные, районные и городские в городах с районным делением. В бюджеты базового уровня относятся бюджеты городов областного и районного подчинения без районного деления, бюджеты сел и поселков. В городах с районным делением фактически к базовому уровню относятся и централизованный - городской бюджет, и бюджеты районов. Специфическим признаком бюджетной системы Украины является то, что в селах, не имеющих собственных Советов народных депутатов, самостоятельные бюджеты не образуются. То есть, если один Совет объединяет два или более села, то для них создается единый бюджет.
Структура бюджетной системы характеризуется удельным весом отдельных видов бюджетов в сводном бюджете. В Украине сложилась структура бюджетной системы, в которой преобладает централизация бюджетных средств (табл. 2).

<- Вертикальная структура бюджета характеризуется двумя понятиями: бюджетное устройство Каждое звено бюджетной системы является относительно обособленные фондом финансовых ->