Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Каждое звено бюджетной системы является относительно обособленные фондом финансовых

Каждое звено бюджетной системы является относительно обособленные фондом финансовых ресурсов, который формируется и используется на основании отдельно утвержденным планом. Вместе с тем, между звеньями бюджетной системы может происходить движение ресурсов, который характеризует взаимоотношения между бюджетами. Эти взаимоотношения рассматриваются по различным признакам: их формами и видами, стадией, на которой они оказываются, направлением движения средств, правовым регулюванням.
По формам движения средств взаимоотношения между бюджетами делятся на четыре группы:
- Субсидирование;
- Изъятие средств;
- Взаимные расчеты;
- Бюджетные позички.
Субсидирование характеризует выделение средств из бюджета вышестоящего уровня бюджетам низшего уровня. Оно может осуществляться по разным причинам. Во-первых, для оказания финансовой помощи тем бюджетам, в которых относительно слабая доходная база по сравнению с их расходами. Такая ситуация характерна практически для всех стран мира, поскольку в каждой из них есть экономически развитые и относительно отсталые регионы. Пока никому не удалось достичь абсолютно сбалансированного развития регионов, тем более, что в историческом плане характерна неравномерность и неравноценность размещения производственных сил. Во-вторых, необходимость субсидирования вытекает из пропорций распределения ресурсов между центральным и местными бюджетами. Пока преобладает централизация бюджетных ресурсов. Сначала они концентрируются в центральном бюджете, а затем распределяются между регионами. Поэтому, отмечая недостаточную доходную базу местных бюджетов, следует помнить, что это очень относительно. Изменив распределение доходов между уровнями бюджетов, можно изменить и уровень обеспеченности каждого бюджета ресурсами. В-третьих, необходимость субсидирования может определяться временными факторами, например, реализацией отдельных государственных программ, на которые выделяются средства из центрального бюджета, а финансирование осуществляется из мисцевих.
Видами субсидирования выступают: субсидии, субвенции, дотации. Субсидии как общая форма субсидирования характеризуют передачу средств для оказания финансовой помощи. Они могут иметь как целевой, так и обезличенный характер. Целевые субсидии выделяются под определенные расходы или программы и не могут использоваться не по назначению. Обычные субсидии выступают для бюджетов, которые получают, как обычные доходы и поэтому могут использоваться на любые цели. Для органов власти, которые выделяют субсидии более характерным является стремление к предоставлению целевых субсидий. Напротив, те, кто получает субсидии, заинтересованы в их обезличенном характере. Но так или иначе, любые субсидии усиливают финансовую базу соответствующих бюджетов. Ведь, получив целевую субсидию, можно средства, которые освободились на данных расходах, направить на финансирование других расходов. Субвенции - это такой вид субсидирования, который предусматривает долевое участие нескольких бюджетов в финансировании определенных расходов или проектов. Как правило, они выделяются в условиях, когда бюджет, который получает субвенцию, обеспечивает покрытие установленной для него судьбы расходов. Такой вид субсидирования имеет более активное влияние, поскольку предполагает поиск местных ресурсов. Субвенции носят целевой характер, что вытекает непосредственно из их сути. Как правило, они выделяются из бюджета развития, а не на финансирование текущих расходов. Дотации - это выделение средств для сбалансирования бюджетов). Если размеры субсидий и субвенций не ув связываются непосредственно с состоянием того или иного бюджета, то дотация выдается именно для покрытия тех расходов, на которые не хватает доходов и, как правило, в размере, который определяется как разница между расходами и доходами. Как инструмент влияния дотации значительно слабее, чем субсидии и особенно субвенции.
Изъятие средств является формой взаимоотношений противоположной по смыслу и по направлению движения ресурсов субсидирования, а именно такому виду как дотации. В отличие от субсидирования, которое распространено во всем мире, изъятие средств является характерным признаком бюджетных систем, построенных исходя из принципа единства. Изъятие средств производится в размере превышения доходов над расходами в тех бюджетов, где оно возникает. Конечно, это весьма относительное превышение, ведь всегда найдутся направления использования средств. Такое превышение может установить только орган власти или управления более высокого уровня на основе нормирования расходов. Об относительности такого превышения свидетельствует тот факт, что в Украине изъятия средств устанавливается в условиях значительного дефицита бюджетов всех уровней. В условиях автономности бюджетов об изъятии средств не может быть и речи. Более того, и политика субсидирования организуется таким образом, чтобы не подрывать заинтересованности в росте доходов и экономному и рациональному финансировании видаткив.
Взаимные расчеты между бюджетами возникают при перераспределении доходов и расходов между бюджетами после их утверждения. Перераспределение доходов может происходить вследствие изменений налогового законодательства или изменения нормативов распределения регулирующих доходов. Вследствие этого один бюджет теряет доходы, хотя они были для него запланированы, второй получает дополнительные, непредвиденные планом поступления. Поскольку такое изменение доходной базы не отражает ни просчетов одной стороны, ни усилий второй, а бюджеты обоих должны учитывать запланированные расходы, то проводятся взаимные расчеты по передаче дополнительных, непредвиденных планом доходов от одного бюджета в другой. Перераспределение расходов происходит при изменении ведомственного подчинения субъектов финансирования (при установленном ведомственном принципе распределения расходов), или при передаче финансирования определенных мероприятий из одного бюджета в другой. При этом у одного бюджета происходит высвобождение доходов, образуется их относительный (к плану) избыток, а у другого, наоборот, недостаток доходов для финансирования непредвиденных расходов. Для устранения дисбаланса необходимо передать на сумму перераспределенных расходов доходы из одного бюджета в иншого.
Бюджетные ссуды - это взаимоотношения между бюджетами по поводу временной передачи средств из одного бюджета в другой. Потребность в этом возникает вследствие временных кассовых разрывов в исполнении бюджета. Кассовый разрыв характеризуется несовпадением во времени финансирования расходов и получения доходов: расходы опережают поступления доходов. Он может возникать в результате нескольких причин. Во-первых, от несогласованности сроков финансирования расходов и уплаты налогов и других платежей в бюджет. Такие просчеты в целом недопустимы, однако в условиях, скажем, постоянного изменения налогового законодательства могут иметь место. Во-вторых, кассовый разрыв может возникнуть вследствие задержек в поступлении доходов, что вполне вероятным и в обычных условиях, и особенно во время экономического и финансового кризиса, в частности, кризиса неплатежей. В-третьих, кассовый разрыв может быть связан с необходимостью финансирования непредвиденных расходов, или перенос их финансирования на более ранние термини.
Необходимо подчеркнуть, что бюджетные ссуды связаны именно с кассовым разрывом в исполнении бюджета как временным явлением. То есть, доходов не хватает именно на определенную дату - потом они поступят. Относительно несбалансированного дефицитного бюджета бюджетные ссуды не могут быть использованы. Ведь для их погашения не будет соответствующих поступлений. Поэтому в таком случае используется субсидирования, а не бюджетные позички.
За стадией, на которой проявляются взаимоотношения между бюджетами, они делятся на две группы. К первой относятся те, необходимость в которых определяется в процессе бюджетного планирования. Это субсидирование и изъятие средств. Составляя и рассматривая проект бюджета одни органы власти и управления должны определять потребность в получении субсидий, субвенций или дотаций, вторые - возможности в их предоставлении. Аналогично определяются и объемы изъятия средств. На основании этого при утверждении бюджета принимается решение о субсидировании отдельных бюджетов или изъятия средств в тех бюджетов, где есть их избыток. Субсидий, субвенций и дотаций и изъятия средств устанавливаются отдельной статьей в Законе о государственном бюджете или решении об утверждении соответствующего местного бюджета. Сам же процесс субсидирования или изъятие средств происходит в процессе выполнения. Ко второй группе относятся те взаимоотношения между бюджетами, необходимость в которых определяется уже в процессе выполнения. Это взаимные расчеты и бюджетные ссуды. Они не планируются и не включаются в утвержденного бюджета. Напротив, они возникают как раз вследствие отклонений исполнения бюджета от его утвержденных показателей. То есть, взаимоотношения второй группы и определяются и осуществляются в ходе выполнения бюджету.
По направлению движения средств различают вертикальные и горизонтальные взаимоотношения. Вертикальные характеризующие движение средств между различными уровнями бюджетной системы, а горизонтальные - между бюджетами, принадлежащих к одному уровню. Более распространенными и развиты вертикальные взаимоотношения, поскольку они контролируются органами власти и управления высшего ривня.
По правового регулирования взаимоотношения между бюджетами делятся на две группы: регламентированные законодательными актами и инструктивными документами и договорные. Это несколько условная классификация, поскольку в некоторых формах взаимоотношений присутствуют элементы и правового регламентирования и договорные отношения. Наличие даже отдельных элементов правового регулирования дает основание относить такие отношения к регламентованих.
Основная форма взаимоотношений между бюджетами - субсидирование, носит в целом регламентированный характер. Соглашения на выделение субсидий не складываются, хотя определенные договоренности между органами власти и управления, конечно, существуют: одни обращаются с просьбой о получении субсидий, вторые рассматривают эти обращения. Однако выделение субсидий может происходить и без обращения соответствующих органов власти или управления. Регламентирование субсидирования определяется прежде законом "О бюджетной системе Украины". Статья 22 предоставляет полномочия Верховной Раде Украины, Верховной Раде Автономной Республики Крым, местным Советам народных депутатов и органам исполнительной власти определять размеры дотаций, субвенций бюджетам нижестоящего территориального уровня и их целевое использование. Статьей 17 установлено, что порядок и условия предоставления и использования дотаций и субвенций утверждается Верховной Радой Украини.
Регламентированный характер носят также изъятия средств и взаимные расчеты. Они возникают при определенных обстоятельствах и проводятся по четко установленным порядком.
Бюджетные ссуды регулируются на основании решений соответствующих органов местной власти и управления. Они имеют договорные элементы, хотя тоже достаточно жестко регламентируются.

<- Бюджетное устройство и бюджетная система Украины установлены Законом "О бюджетной ГЛАВА 4. ОРГАНЫ ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТОМ ->