Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

В системе мер, направленных на успешную реализацию экономических и социальных задач

В системе мер, направленных на успешную реализацию экономических и социальных задач в условиях перехода к рыночным отношениям, важное место занимает бюджетное планирование. Оно является сердцевиной всей финансовой работы в государстве. Бюджетное планирование охватывает систему мер, которые проводит государство по планомерному планированию и использованию централизованного фонда денежных средств. Оно включает в себя процессы составления, рассмотрения и утверждения бюджета. Бюджетное планирование отражает процесс создания, распределения и использования части валового внутреннего продукта централизуется державою.
Назначение бюджетного планирования в общем виде состоит в следующем:
- Обеспечить проверку из-за финансового показатели сбалансированности и увязки в целом проекта государственной программы (плана) экономического и социального развития страны, соответствие доходов и расходов государства, определить обще финансовые связи в воспроизводственном процессе общественного производства;
- Определить источники и способы финансирования всех задач и мероприятий, предусмотренных государственными программами;
- Обеспечить реализацию единой финансовой политики, единых форм и методов всей бюджетной роботи.
Общие основы бюджетного планирования определяются Конституцией Украины, а также специальным бюджетным законодательством - Законом "О бюджетной системе Украины". В них, как уже отмечалось, определены права органов государственной власти и управления в области разработки и утверждения бюджета, распределение функций между центральными, республиканским и местными органами власти и управления, определены доходы и расходы каждого из них.
Общее руководство бюджетным планированием возложено на Кабинет Министров, а непосредственно эту работу выполняет Министерство финансов Украины. Оно составляет и представляет на рассмотрение Кабинета Министров Украины проект Государственного бюджета Украины, обеспечивает его исполнение; организует работу Министерства финансов Крыма и местных финансовых органов по выполнению Государственного бюджета Украины, разрабатывает и выносит на рассмотрение Президента, Кабинета Министров Украины проекты законов, указов, постановлений и распоряжений по бюджетным вопросам; рассматривает проекты смет министерств и ведомств Украины, осуществляет контроль за выполнением Государственного бюджета Украины; проверяет соблюдение бюджетной дисциплины, правильности расходования бюджетных средств, а также средств хозяйственных организаций; проверяет соблюдение Нацбанком Украины и коммерческими банками правил кассового исполнения бюджета; устанавливает формы бюджетных документов, порядок ведения бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении Государственного и местных бюджетив.
Аналогичные функции по составлению и исполнению республиканского и местных бюджетов (за исключением установленных форм бухгалтерских документов и порядка ведения бухгалтерского учета) выполняют Министерство финансов Республики Крым, финансовые управления и отделы местных госадминистраций или исполнительных комитетив.
В бюджетном планировании принимает участие весь аппарат финансовых органов в центре и на местах. Организационная и обобщающая работа по составлению бюджета выполняется Главным бюджетным управлением Министерства финансов Украины, бюджетными отделами и инспекциями местных органив.
Процесс формирования бюджета состоит из двух самостоятельных этапов работы. На первом этапе осуществляется сведено бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для финансовой увязки прогнозируемых доходов и расходов государства на следующий год. На втором этапе проводится адресное бюджетное планирование, в процессе которого устанавливаются конкретные связи с бюджетом плательщиков налогов и обязательных платежей и получателей государственных средств. Они принимают форму финансовых обязательств.
Сводное бюджетное планирование является важной частью всей работы по составлению бюджета и имеет целью подготовку основных направлений последующей адресной разработки проекта бюджету.
Сводное бюджетное планирование тесно связано с составлением сводного финансового баланса государства. По своему экономическому содержанию ЗФБ представляет в наиболее общем виде денежное выражение программы экономического и социального развития страны. Это экономический балансовый расчет, в котором объединяются ожидаемые финансовые ресурсы и расходы страны с целью их взаимного сбалансирования. С помощью финансового баланса проводится необходимая подготовительная работа по достижению балансовой увязки материальных и финансовых ресурсов, денежных доходов и расходов государства. Решение этой задачи на стадии сводного планирования создает материальные предпосылки для последующей увязки и сбалансирования всех финансовых планов в процессе адресного бюджетного планування.
Задачи по выявлению общих финансовых связей в экономике страны и достижения сбалансированности доходов и расходов государства по проекту государственного плана экономического и социального развития можно было бы положить и на Государственный бюджет. Но это был бы более трудоемкий и сложный путь. Во-первых, в процессе поиска оптимального проекта плана разрабатывается, как правило, много вариантов, а составлять бюджет для каждого варианта технически невозможно из-за больших затрат труда. Во-вторых, бюджетная система является много цепной системой, большое количество финансовых планов (расчетов) и смет должно быть рассмотрено, сбалансированная и увязана в единый комплекс в процессе бюджетного планування.
Разработка вариантов сводного финансового баланса государства возложена на центральный экономический орган - Министерство экономики Украины. А поскольку ЗФБ тесно связан с бюджетом государства и предшествует адресной бюджетному планированию, то в его разработке в течение всего подготовительного этапа участвует центральный финансовый орган - Министерство финансов Украини.
На стадии сводного бюджетного планирования при разработке вариантов финансового баланса государства готовится ряд рекомендаций, которые определяют принципиальные позиции в финансовом и бюджетном планировании для следующего этапа составления проектов планов и бюджета. Они являются обязательными для отраслевых управлений и отделов Минэкономики и Минфину в их работе по адресной плануванню.
Отраслевые управления и отделы МФУ до начала работы по непосредственному рассмотрению представленных к проекту бюджета материалов получают также в свое распоряжение в качестве руководящей и направляющей основы принципиальные решения, нормативы и учреждения по общим и индивидуальным финансовым позициям. В результате адресное планирование идет по пути, намеченному на этапе сводного планирования, обеспечивает в целом по бюджету необходимое соотношение между доходами и расходами держави.
Наряду с мероприятиями, направленными на сбалансирование проекта Государственного бюджета при его адресной разработке, в Минфине Украины проводятся мероприятия организационно-методического характера: разработка инструктивные и методологические указания финансовым органам и центральным министерствам и ведомствам, проводятся инструктивные совещания по вопросам методологии и организации бюджетного планирования, устанавливаются графики предоставления расчетов к проекту бюджета, подготовки необходимых сводных и аналитических материалов к проекту Государственного бюджета. Координацию всей работы осуществляет Главное бюджетное управление Министерства финансов Украини.
В процессе бюджетного планирования должны решаться ряд важных экономических задач, которые выходят далеко за рамки чисто фискальных интересов государства. Их можно разделить на стратегические и тактические. Стратегические определяют сам подход к формированию бюджета, тактические - основные проблемы и направления его составления. Стратегическим и одновременно наиболее актуальным, к тому же сверхсложной задачей является определение оптимальной величины бюджетного фонда держави.
Особая сложность проблемы заключается в том, что в бюджете централизуются не только финансовые ресурсы, но и концентрируются основные проблемы, связанные с реализацией системы экономических интересов: общегосударственных, корпоративных и личных. Как известно, между указанными интересами всегда существуют противоречия. Они порождены как природой собственности, так и природой самого человека (личности). Финансовые ресурсы в каждый данный момент ограничены по величине, а потому в процессе их распределения между различными субъектами экономических отношений возникают противоречия, признаны противоречиями их интересов. Мировой опыт свидетельствует о том, что полностью удовлетворить интересы каждого из субъектов практически невозможно, а определить наиболее приемлемые формы и методы их реализации - задача вполне реальная. Формы и методы распределения финансовых ресурсов должны обеспечить сочетание различных экономических интересов. Бюджетный механизм должен строиться таким образом, чтобы с одной стороны обеспечивал достаточные поступления в бюджетный фонд, а с другой - создавал материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в получении высоких финансовых результатов. Необходимо разработать такую ​​модель бюджетного фонда государства, которая позволила бы сбалансировать существующие противоречия между стремлением субъектов к максимизации своих финансовых ресурсов и необходимостью изъятия части их в бюджет. Определение экономически обоснованных границ бюджетного фонда государства имеет особенно важное значение. Перекосы в финансовых пропорциях, допущенные при формировании бюджетного фонда, наносят большой вред. Чрезмерная централизация финансовых ресурсов в руках государства сдерживает развитие предпринимательской деятельности, а чрезмерное сокращение бюджетных средств ставит под угрозу реализацию общегосударственных потреб.
Формирования и использования бюджетного фонда государства диктуется закономерностями развития общественного производства. Объем бюджетного фонда - это осознанная количественная мера, отражающая объективные условия развития общества. Вместе с тем конкретный размер бюджетного фонда государства зависит от влияния экономических, социальных, политических и международных факторов. Сочетание этих факторов, их взаимное влияние друг на друга определяет конкретную величину бюджетных средств, которые государство концентрирует в своих руках.
Многолетняя практика бюджетного планирования свидетельствует о том, что процесс формирования и использования бюджетного фонда регулировался через механизм социально-экономического планирования. Недостатки такого планирования общеизвестны. В условиях формирования рыночных отношений особенно актуален вопрос разработки научных основ определения величины бюджетного фонда краини.
Как известно, в познании количественной стороны любого экономического процесса можно выделить две ступени - эмпирическую и научного познания. Первая - дает понимание самого экономического процесса, а вторая - математически его описывает. Разработка математической модели дает возможность принимать обоснованные решения в области управления соответствующим экономическим процессом. На сегодняшний день не существует математической модели бюджетного фонда государства. Теоретически количественные параметры фонда имеют верхнюю и нижнюю границу: верхнюю границей служит объем финансовых ресурсов государственного сектора экономики, увеличен на поступление средств от других собственников; нижнюю - объем расходов на общественное социальную и экономическую сферы, на оборону и управления. Реальный же размер бюджетного фонда государства существенно отличается от указанных пределов, поскольку на него влияют не только потребности в сугубо общегосударственных ресурсах, но и многие другие факторы. Кстати, для определения общегосударственных потребностей необходима соответствующая нормативная база, которой на сегодняшний день практически не существует. Именно так сложно и трудно решить задачу построения математической модели бюджетного фонда держави.
Тактические задачи бюджетного планирования отражают механизм составления проекта бюджета. Прежде всего, это триединая задача: первое - определение реальных источников и достоверных объемов доходов бюджета, второе - оптимизация структуры расходов бюджета, третье - достижение сбалансированности между доходами и расходами. Кроме того, важно установить оптимальную структуру разграничения бюджетных ресурсов между звеньями бюджетной системы и предусмотреть резервные кошти.
Бюджетное планирование начинается с определения реальных доходов и разработки мер, которые обеспечили бы их полное и своевременное поступление в бюджет. В основу построения системы бюджетных доходов должны быть положены принципы, которые обеспечили мобилизацию достаточных для деятельности государства финансовых средств и одновременно использовать платежи субъектов хозяйствования в бюджет как финансовые регуляторы. К таким принципам относятся:
- Установление платежей, обеспечивающих регулярную мобилизацию финансовых ресурсов в распоряжение государства в размерах, достаточных для обеспечения запланированных темпов и пропорций развития экономики;
- Установление таких налогов, сборов и других обязательных платежей, которые бы обеспечили устойчивость финансового положения государства, полноту, стабильность и своевременность формирования бюджетного фонда;
- Введение платежей, адекватных реальным условиям функционирования и развития экономики;
- Использование платежей в бюджет для стимулирования развития производства и повышения его ефективности.
Разработка системы платежей, соответствующих указанным критериям, и обеспечения стабильности ее функционирования является главной предпосылкой реального планирования доходов бюджета. Непосредственное же обеспечение реальности планирования доходов базируется на двух факторах: наличие достоверной информации и владение современными методами их обробки.
Информационное обеспечение бюджетного процесса может основываться на двух подходах. Первый заключается в предоставлении финансовым органам необходимой для составления проекта бюджета информации. Этот подход доминировал в условиях плановой экономики и обеспечивался административно - командной системой. В основе бюджетного планирования лежал план экономического и социального развития. Министерства, ведомства, предприятия и организации были обязаны предоставлять всю необходимую информацию. Второй подход основывается на сборе и накоплении необходимой информации непосредственно финансовыми органами. Это связано с тем, что, во-первых, отсутствует директивный план экономического и социального развития, во-вторых, нет административной подчиненности и, в-третьих, существует коммерческая тайна. Поэтому финансовые органы должны формировать собственные базы данных. Это очень сложная и кропотливая работа, но без достоверной информации реально спланировать доходную часть бюджета не можливо.
Наличие полной, своевременной и достоверной информации является предпосылкой реального планирования, но не гарантирует его. Необходимы соответствующие методы. Однако проблема заключается в том, что при наличии множества экономико-математических моделей ни одна из них не может дать гарантированную точность расчетов. В центре планирования остается человек. Именно специалист выбирает подходящий метод, именно он прогнозирует развитие экономической ситуации. Искусство бюджетного менеджмента в части планирования доходов бюджета базируется как на глубоких и всесторонних знаниях, так и на интуиции.
Второе тактическая задача бюджетного планирования заключается в оптимизации структуры расходов. Это задача очень сложная как в условиях финансовой стабильности в государстве, так и во времена финансового кризиса. Средств всегда не хватает, а претендентов на получение бюджетных ассигнований очень много. удовлетворить все потребности в заявленном объеме просто невозможно. Поэтому так важно в условиях постоянного и сильного давления найти оптимальное соотношение между направлениями расходов. В настоящее время не существует определенной математической модели, которая определяла бы четкие параметры оптимальности. Но, как и в целом в финансовых отношениях, существуют посредственные и одновременно очень точные критерии. Это экономический рост и социальная гармония в обществе. Основная проблема в том, что эти критерии полностью исключают друг друга. Можно достичь значительного экономического роста, но повлиять социальное напряжение в обществе. И наоборот, направив большую часть средств в социальную сферу, подорвать экономику. Однако на первом плане все-таки должна быть задача обеспечения экономического развития, поскольку только это может гарантировать реальные социальные блага и гарантии.
Обеспечения оптимального распределения расходов основывается на деятельности органов власти, которые рассматривают и утверждают бюджет. В свою очередь эффективность бюджетной деятельности органов власти определяется не столько экономическими, сколько политическими факторами. Прежде всего, это подход к формированию органов власти, где должны работать профессиональные политики, а не представители различных отраслей, регионов, социальных групп и политических партий, которые всегда будут отстаивать свои корпоративные, а не общегосударственные интересы. Они должны уметь жертвовать определенными потребностями ради стратегической цели.

<- ГЛАВА 5. БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ Составление проекта бюджета является наиболее важной и сложной частью бюджетного ->