Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Составление проекта бюджета является наиболее важной и сложной частью бюджетного

Составление проекта бюджета является наиболее важной и сложной частью бюджетного планирования исходным моментом составления проекта бюджета служит постановление Верховной Рады Украины об основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный год (бюджетная резолюция), которое направляется Президенту страны. Бюджетная резолюция в общем виде определяет приоритеты бюджетной политики государства на следующий год и является ориентиром для правительства при разработке проекта Государственного бюджета, а для Верховной Рады при рассмотрении бюджета и законов, влияющих на доходы и расходы государственного бюджета. Она, как правило, содержит перечень мероприятий, направленных на улучшение финансового состояния предприятий, ослабление инфляционных процессов, сокращение дефицита бюджета и расширение неэмиссионных методов его финансирования; наиболее эффективное, рациональное и экономное использование финансовых ресурсив.
Непосредственная работа по составлению проекта бюджета начинается после принятия распоряжения Президента Украины "О мерах по организации работы по формированию проекта Государственного бюджета Украины", в котором определен порядок и сроки разработки основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития страны, проектов сводного и Государственного бюджета Украины на следующий год, а также конкретных исполнителей - министерств, ведомств, других органов государственной исполнительной власти. На основании этого распоряжения Кабинет Министров Украины организует разработку проекта сводного и Государственного бюджета Украини.
Составлению проектов бюджетов предшествует разработка Основных прогнозных макроэкономических показателей и макропоказателей социального развития страны на плановый год с выделением показателей:
- Объема валового внутреннего продукта и национального дохода;
- Сводного баланса финансовых ресурсов;
- Баланса доходов и расходов населения, платежного баланса, валютного плана;
- Индексов изменения оптовых и розничных цен по сравнению с текущим годом;
- Объема прибыли в целом и в разрезе административно-территориальных образований;
- Показателей по фонду оплаты труда;
- Объемов геологоразведочных и топографо-геодезических работ и поступлений средств в бюджет в порядке возмещения затрат на геологоразведочные работы;
- Потребностей в бюджетных ассигнованиях, связанных с осуществлением государственного регулирования цен на товары и послуги.
Указанные показатели разрабатываются Министерством экономики Украины при участии Министерства финансов Украины, Национального банка Украины, других министерств и ведомств до 1 июня года, предшествующего плановому.
Министерство финансов Украины проводит организационную, методическую и практическую работу по составлению проекта бюджета. Непосредственная работа по составлению проекта Государственного бюджета на плановый год начинается с изданием приказа Министра финансов Украины "Об организации работы по формированию проекта Государственного бюджета Украины", в котором очерчены комплекс работ и круг ответственных лиц по виконання.
Министерство финансов Украины на основании прогноза основных макропоказателей экономического и социального развития проводит расчеты доходов и расходов проектов сводного и Государственного бюджетов Украины. При осуществлении этой работы ставится задача исходить из необходимости:
- Усовершенствование механизма налоговой и денежно-кредитной политики для создания условий, обеспечивающих ускорение структурной перестройки экономики и рост объемов производства;
- Существенного ограничения предоставления дотации из Государственного бюджета Украины, бюджетов административно-территориальных образований отраслям хозяйства и отдельным предприятиям и организациям;
- Финансирование приоритетов в области государственных инвестиций с увеличением при этом доли бюджетных средств, предоставляется на возвратной основе;
- Осуществление выпуска государственных ценных бумаг для покрытия дефицита Государственного бюджета Украины с учетом возможности его погашения за счет будущих поступлений в бюджет;
- Привлечение накоплений средств юридических и физических лиц в инвестирование жилой сфери.
Главная государственная налоговая инспекция, государственные налоговые инспекции по Автономной Республике Крым, областях, городах и районах оказывают финансовым органам отчеты и учетные данные о поступлении налогов, сборов и обязательных платежей в бюджет и другую информацию, необходимую для определения объемов поступлений доходов в плановом году . Министерства, ведомства, другие органы государственной исполнительной власти представляют проекты планов доходов и расходов государственных фондов целевого призначення.
Определив финансовые возможности государства, Министерство финансов доводит до министерств, ведомств, других органов государственной исполнительной власти Украины предварительные объемы расходов на осуществление мероприятий по соответствующим отраслям хозяйства и социальной сферы, а к Правительству Автономной Республики Крым, исполнительных комитетов областных, Киевской и Севастопольской городских Советов народных депутатов, расчеты по зачислению в их бюджеты части общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежив.
Доказанные показатели должны быть рассмотрены указанными органами в двухнедельный срок. После этого свои предложения с соответствующими расчетами и обоснованиями они подают Министерству финансов. Главное бюджетное управление вместе с другими управлениями Министерства финансов рассматривает указанные замечания и предложения с участием представителей соответствующих министерств и ведомств, других органов государственной исполнительной власти и готовят согласованные предложения. По вопросам, по которым не достигнуто согласование, готовятся предложения для представления на рассмотрение Кабинета Министров Украини.
Главное бюджетное управление на основании уточненных расчетов доходов и расходов составляет и представляет на рассмотрение коллегии Министерства финансов проекты сводного и Государственного бюджета Украины, а также предложения относительно нормативов отчислений от общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджеты Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.
Далее проект Государственного бюджета Украины рассматривается на Президиуме Кабинета Министров Украины. На заседании проект бюджета представляет Министр финансов Украины. В процессе обсуждения проекта Государственного бюджета, как правило, вносятся отдельные замечания и предложения, которые в определенные Кабинетом Министров сроки должны быть проработаны соответствующими министерствами и ведомствами (Министерством финансов, Министерством экономики, Национальным банком, другими заинтересованными министерствами и ведомствами). Так, например, по проекту Государственного бюджета на 1996 год было принято решение, что во время его доработки необходимо рассмотреть следующие вопросы:
- Об уточнении размеров ассигнований на финансирование мероприятий по ликвидации стратегических вооружений, а также тех, которые связаны с возвращением в Украину незаконно депортированных народов;
- О возможности выделения отдельной строкой ассигнований на осуществление мероприятий, направленных на борьбу с организованной преступностью;
- Об увеличении средств резервного фонда Кабинета Министров;
- О предоставлении Кабинету Министров права на использование свободных остатков средств Государственного фонда содействия занятости населения и Государственного инновационного фонда для финансирования мероприятий по санации государственных предприятий и реструктуризации угольной промышленности;
- Об уточнении объемов заготовки сельскохозяйственной продукции по государственному контракту и бюджетных ассигнований на эти цели;
- О предоставлении Кабинету Министров права на оперативное регулирование ставок акцизного сбора;
- О дифференцированном увеличении размера ставок платы за землю.
После согласования Кабинетом Министров соответствующих замечаний и предложений по проекту Государственного бюджета принимается окончательное решение, и проект подается на рассмотрение Президента Украины. Президент рассматривает представленный проект и в случае согласия с ним вносит его в Верховную Раду Украины до 15 сентября текущего року.
На рассмотрение Верховной Рады вместе с проектом бюджета обязательно прилагаются расчеты и обоснования всех показателей доходов и расходов Государственного бюджета. При соблюдении этого правила персональную ответственность несет Министр финансов Украины. Кроме этого, к проекту Закона прилагаются: прогноз доходов и расходов Государственного бюджета Украины на три последующих года, перечень законов и иных нормативных актов, которым противоречит проект Закона о Государственном бюджете с указанием причины расхождения, перечень налогов, сборов, других обязательных платежей по указанием ставок и льгот, перечень общегосударственных, межотраслевых и других программ, финансируемых из бюджета. К проекту также прилагаются Основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития государства на плановый год, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной и налоговой политики, предложения относительно взаимоотношений Государственного бюджета с бюджетами Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя, объемы централизованных государственных капиталовложений с расчетами и обоснованиями по отдельным позициям и общие показатели сводного бюджета Украини.
Стадия рассмотрения проекта бюджета продолжается в Верховной Раде Украины. Порядок рассмотрения установленный Регламентом Верховной Рады Украини.
На ознакомление депутатов с проектом бюджета дается не менее 20 дней. После этого Президент Украины представляет проект Государственного бюджета на заседании Верховной Рады. С подробной докладом о проекте бюджета выступает Министр финансов или лицо, исполняющее его обязанности. Депутаты обсуждают представленный проект бюджета, после чего он передается на рассмотрение постоянных комиссий, которые могут вносить поправки в отдельные статьи проекта бюджета по сокращению или увеличению расходов и доходов, предложения об исключении отдельных статей расходов или доходов и включение новых статей расходов и доходив.
При этом постоянные комиссии и депутаты должны придерживаться правила: если вносится предложение об увеличении расходов или сокращения доходов, то должно быть предложено на ту же сумму, соответственно, увеличение доходов за счет других источников или сокращение расходов на другую статью. На каждую внесенную поправку нужно письменное обоснование. В случае невыполнения указанных требований поправки к рассмотрению постоянной комиссией по вопросам бюджета не принимается. Для дальнейшей работы над проектом в постоянной комиссии назначают докладчиков для участия в работе постоянной комиссии по вопросам бюджету.
Комиссия по вопросам бюджета в течение двух недель рассматривает поправки, поступившие от постоянных комиссий или депутатов, и по результатам рассмотрения всех предложений готовит доклад и таблицу о поддержаны поправки и перечень отклоненных поправок. Доклад делается на заседании Верховной Рады. Доклад и другие материалы распространяются среди депутатов не менее чем за пять дней до этого засидання.
Первое чтение проекта закона о Государственном бюджете начинается с доклада постоянной комиссии по вопросам бюджета, в которой, прежде всего, излагаются мотивы отклонения поправок. По докладу проводится обсуждение. После обсуждения доклада на голосование ставится постановление об одобрении выводов и предложений постоянной комиссии по вопросам бюджета. Если такое постановление не поддерживается, Верховная Рада принимает решение либо о возвращении доклада на доработку в постоянную комиссию по вопросам бюджета, или на рассмотрение на пленарном заседании всех поправок, поступивших в постоянную комиссию по вопросам бюджету.
В случае, если доклад постоянной комиссии по вопросам бюджета одобряется, на пленарном заседании рассматриваются только те поправки, которые отклонены комиссией и на рассмотрении которых настаивают инициаторы их внесення.
Кабинет Министров в течение двух недель дорабатывает проект бюджета в соответствии с одобренной докладе комиссии по вопросам бюджета и поправок, поддержанных Верховной Радой, и представляет доработанный проект в Верховную Раду на второе чтение. Для ознакомления с проектом бюджета депутатам дается не менее пяти рабочих днив.
Второе чтение начинается с доклада Министра финансов. Начинается третья стадия бюджетного планирования - утверждение бюджета. Если Кабинет Министров представляет проект бюджета, в котором предусмотрен дефицит, то сначала утверждается предельный размер дефицита, а затем принимается постатейно проект Закона о Государственном бюджете. При этом обсуждение статей не проводится, если Верховная Рада в первом чтении обсуждала и голосовала за поправки, отклоненные постоянной комиссией по вопросам бюджету.
Если во время постатейного голосования не внесены существенные изменения в проект бюджета, то правительство может предложить Верховной Раде принять бюджет в целом. Если же были приняты поправки, которые привели к превышению предельного дефицита бюджета, то Кабинет Министров может предложить свои поправки с целью сокращения дефицита бюджета или пригласить в Верховную Раду перерыв для доработки проекта бюджета. Если после обсуждения и принятия поправок Правительства достигнуто утвержденного предельного размера дефицита бюджета, Верховная Рада голосует проект бюджета в целом. Если дефицит бюджета превышает предельный размер, Верховная Рада рассматривает вопрос о пропорциональном сокращении всех статей, кроме защищенных. При этом возможны два варианта:
- Верховная Рада принимает решение о пропорциональном сокращении расходов. В этом случае по представлению Кабинета Министров Верховная Рада утверждает перечень защищенных статей и процент сокращения расходов по всем другим статьям. После этого проект закона о Государственном бюджете голосуется в цилому.
- Верховная Рада не принимает решение о пропорциональном сокращении расходов. В этом случае проект бюджета передается для доработки в постоянную комиссию по вопросам бюджета и рассматривается в третьем чтении. Постоянные комиссии и депутаты в течение трех дней подают свои предложения по сокращению расходов в постоянную комиссию по вопросам бюджета, которая обязана в течение пяти дней рассмотреть и свои выводы представить на заседание Верховной Рады. Таким образом проект бюджета подается на третье читання.
На заседании Верховной Рады обсуждается и голосуется вопрос поправок о сокращении дефицита бюджета. Если в результате принятия поправок по сокращению расходов удается достичь утвержденного предельного размера бюджетного дефицита, то Верховная Рада голосует за проект Государственного бюджета в целом, если же нет - то процедура рассмотрения проекта в постоянных комиссиях, которая была описана выше, повторюеться.
О введении в действие Закона о Государственном бюджете Верховная Рада принимает постановление, проект которого готовится правительством и распространяется среди депутатов вместе с материалами ко второму читання.
В случае непринятия закона о Государственном бюджете до 2 декабря текущего года Верховная Рада принимает постановление о порядке финансирования неотложных расходов до утверждения Закона о Государственном бюджет.
Составление проектов республиканского бюджета Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя согласно Закону "О бюджетной системе Украины" начинается с доведения до органов исполнительной власти инструктивных писем об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный год, а также таких показателей: Module . - Проектных нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов и сумм контингентов этих доходов;
- Размеров дотаций и субвенций, которые предполагается выделить из Государственного бюджета Украины, и их целевого назначения
- Перечня расходов, которые предусматривается передать из Государственного бюджета Украины на финансирование из бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.
Соответствующие указания и аналогичные показатели исполнительные органы власти областного уровня доводят непосредственно Советам народных депутатов и их исполнительным органам низшего уровня в сроки, обеспечивающие утверждение бюджетов до начала бюджетного року.
Следует отметить, что как и в прошлые годы Министерство финансов Украины доводит до областных, городских, городов Киева и Севастополя финансовых управлений основные показатели по доходам и расходам, включая размеры государственных дотаций и субвенций, а также нормативы отчислений от общегосударственных налогов и сборов. Соответствующие показатели вышестоящие финансовые органы доводят до нижестоящих. Указанные показатели не являются директивными, а являются лишь ориентирами при составлении проектов бюджетов финансовыми органами местных органов исполнительной власти всех ривнив.
Работа по формированию бюджетов Республики Крым, областных, городов Киева и Севастополя и районных бюджетов организуется исполкомами соответствующих Советов народных депутатов через управления и отделы исполкомов.

<- В системе мер, направленных на успешную реализацию экономических и социальных задач Планирование доходов и других обязательных платежей служит основой для своевременного ->