Федосов В.М.. Бюджетный менеджмент (2004)

Планирования бюджетных расходов на народное хозяйство связано, прежде всего, с необходимостью

Планирования бюджетных расходов на народное хозяйство связано, прежде всего, с необходимостью обеспечения пропорционального развития экономики государства. Активное государственное регулирование темпов и пропорций развития экономики необходимо государству с любой системой хозяйствования. Только благодаря государственному финансированию можно обеспечить структурную перестройку народного хозяйства, научно-технический прогресс и рост экономики держави.
В условиях монополизма государственной собственности государство выступало главным инвестором. В 80-х годах за счет бюджетных ассигнований финансировалось около 90% реальных инвестиций. С развитием рыночных отношений и стабилизации экономики функции прямого воздействия государства на инвестиционный процесс будут сужаться. Это - объективный процесс, поскольку на смену административным методам управления приходят экономические. Развитие отраслей экономики должна обеспечиваться, прежде всего, за счет средств предпринимательских структур. Государство должно больше сосредоточиться на методах прямого влияния на инвестиционный процесс, которые она реализует через макроэкономические регуляторы: налоговые, амортизационные, кредитные, систему субсидий. Однако, есть отрасли экономики и производства, продукция которых имеет общенациональный характер. Это, прежде всего, топливно-энергетический, металлургический, агропромышленный комплекс. Еще долго государство останется заказчиком и потребителем продукции оборонного производства, отдельных объектов общегосударственной инфраструктуры: магистрали, терминалы и другие. Без государственной поддержки они не имеют достаточных финансовых возможностей для розвитку.
В современных условиях государство должно инвестировать наукоемких и технологически сложные производства, производство комплектующих частей (агрегатов, узлов, запасных частей), которые потребляются отечественными предприятиями, где имеет место спад производства по причине нехватки этой продукции, а также производство, продукция которого не пользуется спросом со из-за низкой покупательной способности предприятий и населения. Бюджетные ассигнования должны направляться на мероприятия по улучшению плодородия и рекультивации земель, развития племенного дела, ведения лесного хозяйства, воспроизводства рыбных запасов, формирование фонда поддержки фермерских хозяйств, проведение земельной реформы и т.д.. Финансовое обеспечение развития народного хозяйства осуществляется в следующих формах:
- Капитальные вложения;
- Финансирование национальных, государственных и международных научно-технических программ;
- Поставки продукции для государственных нужд;
- Финансирование предприятий, организаций и отдельных заходив.
Понятие "капитальные вложения" тождественно понятию "инвестиции". В мировой практике различают следующие виды инвестиций:
- Реальные (прямые) инвестиции - это вложение капитала непосредственно в средства производства, т.е. в основные фонды и на прирост материально - производственных запасов;
- Финансовые инвестиции - вложения в ценные бумаги (так называемые "портфельные инвестиции"), а также размещение капитала в банки;
- Интеллектуальные инвестиции - вложения в приобретение патентов, лицензии, ноу-хау, в подготовку и переподготовку персонала, в НДПКР.
Долгосрочные инвестиции связаны с осуществлением капитальных вложений в форме нового строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий и объектов непроизводственной сферы; приобретением зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств и других объектов основных средств; приобретением и созданием активов нематериального характеру.
Для нынешнего этапа развития экономики Украины характерно падение инвестиционной активности предприятий и сворачивания многих строительных программ. Радикально изменились принципы формирования инвестиционной политики, резко сократилось впливання государственных средств в экономику. Действие же инфляционных факторов наряду с жестокой системой налогообложения и кредитования заставляет предприятия достаточно взвешенно подходить к вопросам долгосрочного кредитования. Общая экономическая нестабильность привела к тому, что значительная часть финансовых ресурсов сконцентрирована в торговой сфере и в операциях с ценными бумагами и валютой. Только государство может позволить себе вкладывать средства в долгосрочные, связанные с большим риском, проекты. За последние годы значительно сократились объемы финансирования и освоения капитальных вложений, неудовлетворительно выполняется программа ввода в действие важнейших производственных мощностей и объектов социальной сферы, ухудшились показатели технологической и воспроизводственной структуры капитальных вложений, растут объемы незавершенного строительства. Это является следствием уменьшения инвестиционной возможности подавляющего большинства субъектов хозяйствования, бюджетов всех уровней, недостаточно развитых рыночных механизмов аккумулирования капиталов, рост стоимости строительства и ослабление внимания со стороны министерств и ведомств - заказчиков к повышению эффективности капитального будивництва.
В условиях становления рыночных отношений на смену директивного планирования, при котором утвержден план экономического и социального развития страны имел силу закона, приходит индикативное планирование. его главное отличие состоит в том, что он носит рекомендующий характер. Вместе с тем, в основе данного метода заложены важнейшие народнохозяйственные макроэкономические показники.
Планирование объемов капитальных вложений в индикативном плане тесно связано с основными показателями развития экономики в соответствии с проблемами общества и установленными приоритетами. Государственные инвестиционные программы обосновываются в схемах развития и размещения отраслей народного хозяйства и регионов. Указанные схемы до недавнего времени разрабатывались не менее, чем на 15 лет (по пятилетках). Через каждые 5 лет в эти схемы должны вноситься необходимые уточнения. В схемах определялись задачи и основные показатели развития отраслей и регионов, которые предусматривали комплексное использование природных ресурсов и наиболее рациональное сочетание отраслевого и территориального развития. В этих схемах должны разрабатываться технико-экономические обоснования целесообразности проектирования нового строительства, расширения или реконструкции производства, предприятий и их комплексов, рассчитывались сроки и ориентировочные размеры капитальных вложений на эти цели. По этим данным формируются конкретные инвестиционные программы, определяется круг инвесторив.
Для включения инвестиционных проектов в план осуществляется их детальное изучение и глубокий анализ. Это производится, как правило, в два этапа. На первом этапе проводится оценка проекта с целью предварительного выявления предпосылок реализации и определения его рентабельности на основе обобщающих оценок (параметров). Оценка затрат острее принимается на основе проектов - аналогов, реже - на основе фактических материалов. Далее изучаются общие возможности реализации проекта, учитывая природно - экономические факторы конкретного региона: его географическое положение, экономическая характеристика, наличие сырьевых ресурсов, возможности их использования и затраты на освоение, характеры технологических процессов действующей инфраструктуры, спроса на конкретную продукцию на внутреннем и внешнем рынках, потребность в квалифицированных кадрах, возможностей строительных организаций и материальная база строительства, сроки реализации проекта и уровень производственных затрат.
По результатам предварительного анализа состоит итоговый вывод, который является основой для проведения более углубленного исследования второго этапа - технико-экономического обоснования проекта. При этом исследуются различные экономические альтернативы:
- Рынки и мощности предприятия;
- Спрос и рынок;
- Маркетинг и сбыт;
- Производственная программа и мощность предприятия;
- Материальные затраты технологической части проекта;
- Экономической части, включая расчеты коммерческой ефективности.
В случае необходимости исследования могут проводиться многократно с введением дополнительных переменных или корректировки действующих параметров, особенно параметров, касающихся производственной программы, а также материальных факторов с целью повышения эффективности проекту.
Современного инвестора интересует, прежде всего, экономическая выгода от реализации инвестиционного проекта, он должен быть уверен, что принятые в нем решения являются лучшими из всех возможных вариантов и обеспечат ему увеличение прибыли или дохода. Для государства как инвестора эффективность инвестиционного проекта или программы выражается в приросте внутреннего валового продукта. Отношение данных показателей к объемам инвестиций по проектам характеризует экономическую эффективность инвестиционного капитала. Главным критерием государственных вложений в экономику должны стать их эффективность, высокая отдача. Вместе с тем, всегда будут отрасли и производства, невыгодные для коммерческого капитала. Это, прежде всего, объекты производственной и социальной инфраструктуры, где достигается только социальный эффект, а потому назрела необходимость разработки специальной методики его визначення.
Таким образом, определение объемов государственного финансирования базируется на приоритетных направлениях развития экономики и социальной сферы, приемлемыми на близкую и далекую перспективу. Это, прежде всего:
- Развитие и модернизация топливно-энергетического комплекса,
- Создание собственной базы и инфраструктуры энергоносителей,
- Внедрение энергосберегающих технологий,
- Структурная перестройка народного хозяйства,
- Научно обоснованная конверсия производства,
- Развитие инфраструктурных отраслей с использованием инновационных проектов,
- Реконструкция и создание новых экологически чистых производств,
- Инвестирование отраслей производств, которые расширяют конкретное среду, развивают приватизации и предпринимательской деятельности, ликвидируют неперспективные, технологически отсталые и заведомо убыточные пидприемства.
Указанные приоритетные направления являются основными ориентирами при оценке инвестиционных проектов с учетом в каждом конкретном случае их экономической и социальной ефективности.
Планы капитальных вложений состоят по отраслям, министерствах, ведомствах и областных государственных администрациях. Для обеспечения пропорционального развития народного хозяйства в основу разработки планов капитальных вложений положено отраслевой принцип. Капитальные вложения на строительство объектов производственного назначения по отраслям планируются отдельно от капитальных вложений на производство объектов непроизводственного назначения. При разработке проектно-сметной документации на строительство, расширение и реконструкцию предприятий и сооружений сведены сметно-финансовые расчеты составляются и утверждаются отдельно на:
- Сооружение объектов производственного назначения;
- Строительство жилых домов, предприятий коммунального хозяйства, школ, детских дошкольных учреждений, учреждений культуры, здравоохранения и других объектов непроизводственного призначення.
В целом на строительство, расширение и реконструкцию предприятий составляется сводка затрат. При этом строительство объектов производственного назначения осуществляется за счет капитальных вложений по соответствующей отрасли, а строительство жилых домов, бытового водопровода и канализации, школ, детских дошкольных учреждений, клубов, больниц, поликлиник и других - за счет капитальных вложений соответственно на жилищное и коммунальное хозяйство, строительство объектов образования, культуры, здравоохранения.
Согласно этому, планы капитальных вложений разрабатываются отдельно на:
- Строительство объектов производственного назначения с выделением в том числе показателей по каждой отрасли;
- Строительство объектов непроизводственного назначения, с выделением в том числе жилищного строительства, коммунального строительства, строительства объектов образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и социального забезпечення.
Объем государственных капитальных вложений в народное хозяйство устанавливается Минфином Украины при формировании Государственного бюджета Украины по годам, как 1,5 - 5% национального дохода Украины и приходится Министерству экономики. Министерство экономики распределяет лимиты капитальных вложений по отраслям (министерствам и ведомствам). В свою очередь министерства и ведомства на основании доведенных лимитов формирует планы капитального строительства по областям и объектам, а перечень зданий утверждают в установленном порядке (в составе Государственной программы экономического и социального развития - большие и сложные объекты, а малые - согласуются с Министерством экономики).
В последние годы в связи с резким сокращением объемов финансирования государственных капитальных вложений, в перечень объектов, финансируемых за счет централизованных капвложений, включаются, в основном, только введенные объекты и объекты незавершенного производства со значительным уровнем готовности.
Одним из важнейших направлений финансового обеспечения развития народного хозяйства является финансирование за счет Государственного бюджета национальных, государственных и межгосударственных программ. Разработка и реализация программы предусматривает решение задач структурной перестройки экономики, создание новейших технологий и продукции, обеспечивающих конкурентоспособность, уменьшение зависимости от импорта, ресурсо-и энергосбережения, радикальное повышение производительности труда. Разработки, имеющие большое социально-экономическое значение и высокую степень завершенности, включаются в государственный контракта на плановый рик.
Основой для формирования программ является одобренные Правительством Украины концепции соответствующих приоритетных направлений развития науки и техники.
Субъектами программы:
- Инициатор разработки программы,
- Государственный заказчик,
- Орган управления,
- Руководитель и его виконавець.
Инициатором могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, академии наук, предприятия, учреждения, организации и граждане. Государственным заказчиком программы может быть министерство, другой центральный орган исполнительной власти, сфера деятельности которого в наибольшей степени соответствует целям и задачам этой программы. Органом управления программой может быть центральный орган исполнительной власти, академия наук, Национальный научный центр, а в отдельных случаях - ведущая государственная научная или проектно-конструкторская организация. Руководителем программы, как правило, назначается руководитель или заместитель руководителя органа управления программой, который несет персональную ответственность за формирование и ход выполнения програми.
Исполнителями программы являются научно-исследовательские, проектно-конструкторские, другие организации научно-технической сферы, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности. Исполнители программы определяются, как правило, на конкурсной засадах.
Инициатор программы разрабатывает и представляет ДКНТП концепцию программы, в котором указываются цель программы, количественные и качественные параметры научно-технической продукции, которые предполагается получить в результате ее выполнения, ожидаемые технико-экономические и социальные результаты внедрения этой продукции, а также предложения о заказчике, орган управления и руководителя программы, а также источники и объемы финансування.
ДКНТП при участии координационных советов по соответствующим приоритетным направлениям развития науки и техники рассматривает на основании экспертизы материалы, внесенные инициатором программы, готовит и представляет Кабинету Министров обоснованные выводы относительно целесообразности формирования програми.
Правительство Украины с учетом выводов ДКНТП, согласованных с Минэкономики и Минфином, принимает решение о формировании программы, определение заказчика, органа управления и руководителя програми.
Организация выполнения программы обеспечивается путем заключения договоров (контрактов) между органом управления программой и ее исполнителями, в которых определяются объемы, мины выполнения работ, порядок финансирования и отчетности, а также ответственность сторон за взятые обязательства.
Финансовое обеспечение программы осуществляется за счет средств, предусмотренных в Государственном бюджете на финансирование государственных научно-технических программ, а также за счет средств инновационных фондов и средств заинтересованных предприятий, организаций и других инвесторив.
Средства, выделенные на выполнение программы из государственного бюджета и инновационных фондов, являются целевыми ассигнованиями и не могут быть использованы исполнителями и соисполнителями программы на любую другую мету.
Конкретный механизм финансирования по каждой программе определяется заказчиком программы, исходя из условий максимально эффективного использования выделенных средств, реального состава и возможностей исполнителей и содержания и сроков выполнения задач програми.
Заказчик программы ежегодно согласовывает объемы финансирования программы по ДКНТП и Минекономики.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

<- Планирование доходов и других обязательных платежей служит основой для своевременного Учреждения непроизводственной сферы, основным источником финансирования которых ->