Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

1. Политическая система , государственное управление и регулирование на трансформационном этапе развития государства

Многие десятилетия лучшие умы человечества заняты теоретическими и практическими поисками такого состояния политической системы, когда государство и человек станут основами социальной жизни, взаимно. Такими они могут стать только в том случае, если их усилия будут направлены на взаимодействие и взаемосприяння. То есть когда системообразующим фактором - целью - политической системы будет реализация принципов гражданского общества, а сама политическая система будет строиться на принципах демократического, правового государства и реализовывать их.
Идея гражданского общества, в частности, заключается в отказе государства от регламентации и управления (регулирования) всей совокупности социальных связей, от тотальной ответственности за решение какой-либо социальной проблемы. Государство обязано содействовать созданию комплекса правовых и иных нормативных условий, реализация которых в жизненно значимые ценности - дело самого человека. Тем самым человек из потребителя предоставленных государством услуг превращается в активный элемент общественной жизни, который определяет свои общечеловеческие потребности, способствует созданию соответствующих условий их достижения и реализует их.
Идея гражданского общества на первое место в сущности государства ставит соотношение общечеловеческого и класового.
Любое государство наряду с решением исключительно классовых задач выполняет и функции общечеловеческого назначения, без которых не может существовать ни одно общество. К таким функциям относится прежде обеспечения общественных потребностей: организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, защиты окружающей среды, организация работы средств транспорта и связи, борьба с эпидемиями, преступностью, меры по предотвращению войны и обеспечения мира тощо.
Сочетая в себе, таким образом, и классовое, и общечеловеческое, государство выступает одновременно и как организация политической власти общества, и как его единственный официальный представитель. Согласно этим она призвана обеспечить выполнение и общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфических классовых завдань.
Раскрывая соотношение общесоциальных и классовых основ государства в современных условиях, приоритет отдается общечеловеческим ценностям. Такая гуманистическая тенденция особенно наглядно проявляется в последние десятилетия в развитых государствах Америки и Европи.
Наиболее высокой степенью во всей многовековой истории развития государства является правовое государство, пределы власти которого, а также формирование, полномочия, функционирование строго основанные на праве, высшее назначение которого - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В таком государстве с развитыми гражданскими институтами система государственного управления, государственный аппарат и государственная служба находятся под общественным контролем, они достаточно прозрачны и чувствительные к потребностям граждан и общества. Поэтому синтез современной системы государственного управления и ее составляющих - государственного аппарата и государственной службы - должно происходить рядом с формированием гражданского суспильства.
Любое государство функционирует в определенном социальном окружении, зависит от экономики и культуры общества, его структуры, психологии и материальных и духовных ценностей граждан, их менталитета, исторической памяти поколений тому подобное. В свою очередь, государство оказывает влияние на них, определенным образом усиливая значимость этих рычагов для развития политической системи.
С введением основ гражданского общества наряду с углублением понимания сущности, структуры и механизма политической власти накапливалось много сведений о феноменах, имеющих отношение к государственной жизни, влияют и зависят от него, но не государственно-правовыми. Их круг очень широк: это политические ценности и традиции, политические партии и движения, способы достижения политических целей, правовые и политические ориентиры личности, гражданина и населения и т.д.. При этом, для обозначения всего комплекса данных феноменов понятие «политика» достаточно невизначеним.
А. Боднар определяет понятие «политика» как искусство управления государством, соответствующий способ осуществления цели государства как на ее территории, так и извне; организации общества, которое находится под определенной властью, прежде всего государственной. То есть политика связана с формированием власти и ее институтов, но в ее основу закладываются индивидуальные, групповые и общественные интересы. Выразителями этих интересов возникают политические партии, общественные объединения, движения и т.п.. Вместе с государственно-властными институтами они образуют политическую систему общества, к определению которой различают два подхода: социологический и правовий.
По социологического подхода политическая система - динамичный механизм, преобразующий импульсы, идущие от окружения и от самих политических структур, в политические решения, формируют политическое поведение и другие общественные позиции.
Согласно правовым подходом политическая система - это совокупность государственных и негосударственных социальных институтов, осуществляющих власть, управляют обществом, регулируют отношения между гражданами, социальными и этническими группами, обеспечивающих стабильность общества и соответствующий порядок в ньому.
Особое значение для системного понимания политической жизни, формулировки самого понятия «политическая система» имели работы американского политолога Дэвида Истона. Он видел содержание политической системы в учете взаимодействия с внешней средой, сущность системного анализа политической жизни - в определении способов поддержания равновесия со средой, а назначение политической системы - в нивелировании социальных разногласий, преодоление политических конфликтов и противоречий. Такое толкование назначение политической системы близкий к идеям политического и социального партнерства.
Категория «политическая система» вносит в политический анализ принцип многофакторной зависимости, многоканального воздействия, свидетельствует, что наряду с экономическими факторами, а в определенных условиях и в противовес им, политические события и институты оговариваются культурной средой, традициями, природными особенностями, историческим опытом, структурой духовных ценностей в обществе тощо.
Системный подход к анализу государственно-правовых явлений базируется на признании многообразия функций политической системы. В центре представления о политической системе - понятие цели, т.е. определение ценностей общества, адекватно должны распространяться на ценности держави.
По совокупной общественной системы политическая система общества функционирует во взаимодействии, которая характеризуется взаимопроникновением, с другими системами: экономической, социальной, правовой, духовной и т.д.. На нее также влияет внешнеполитическое середовище.
Политическая система формирует соответствующую систему государственного управления. В Украине становление новой модели государственного управления происходит с целью формирования демократического, социального, правового государства.
Управление делами общества, защита прав и свобод человека, определение и реализация основ государственной политики, государственных программ в сферах государственного, экономического, экологического, социально-культурного, национального развития, обеспечение режима законности; бюджет, финансы, налоги, охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности, управления государственной собственностью, внешнеэкономическая деятельность; координация вопросов здравоохранения, образования, социальной защиты - все это, в основном и преимущественно государственная деятельность на основе применения механизмов, устанавливаются органами государственной власти Украини.
Управленческий характер и правовая природа функций государства состоит в том, что именно государственное управление набирает таких специфических признаков:
в процессе его формируются и реализуются задачи, функции, интересы государства и его субъектов и конституционные гражданские права, обеспечиваются законные интересы граждан;
функции управления выполняются специальными субъектами, которые формируются преимущественно государством;
эти субъекты действуют по поручению государства;
они наделены необходимыми полномочиями государственно-властного характера;
они действуют в пределах компетенции, определенной для них в соответствующих правовых актах;
большинство вариантов управленческих связей опосредуются также другими нормативными актами.
Как отмечает В. Б. Аверьянов, в отечественной и зарубежной литературе не сформировалось устойчивых общепризнанного определения государственного управления. Такая же мысль высказывается Г. Райтом.
Рассматривая государственное управление как основная разновидность социального управления, В. В. Цветков определяет такие характерные признаки государственного управления:
государственное управление - это, прежде всего, социальное, политическое явление;
государственное управление и государственные органы, осуществляющие его функции, является составной частью единого механизма государственной власти;
государственное управление - это процесс реализации государственной власти, ее внешнее, материализованное выражение и вне его не существует. Содержание власти ярко проявляется в государственном управлинни.
Г. В. Атаманчук, рассматривая категорию «управление» в контексте государственного управления, выражает мнение о целесообразности определения управления через термин «влияние», который указывает на главное в управлении - «момент влияния на образ мышления, поведение и деятельность людей».
Более продуктивным, отмечает В. Б. Аверьянов, является рассмотрение управления как специфического вида общественной деятельности, определение его характерных черт и признаков, не ограничиваясь юридической оценкой. Представители общесоциологических научных направлений определяют управление как систематически осуществляемый целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения его оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели.
Этой дефиницией с точки зрения системного подхода определяется главное назначение государственного управления - обеспечение функционирования и развития общества с целью достижения определенной цели.
Предварительно приведены признаки и особенности характеризуют процедурные аспекты государственного управления. Тем самым создается ситуация, когда государственное управление опосредованно отделяется от объекта управления. Для государственного управления объектом управления является общество, а не форма государственной деятельности, направленная на осуществление задач и функций государства, которая заключается в исполнительной и распорядительной работе органов управлиння.
Надо отметить, что государственное управление связано с реализацией целей и функций государства. Наряду с этим, учитывая политическую и юридическую природу государственного управления, оно не сплошь подчиненным процесса выполнения функций держави.
Государственное управление должно телеологическую природу по причине реализации на практике процессов целеполагания, целеполагания и циледосягнення. Если процесс целеполагания в основном осуществляется политической системой, то процессы целеполагания и циледосягнення - соответственно законодательной и исполнительной ветвями власти. Целые государства подчиняют себе функции государства. Тем самым функции государственного управления должны телеологический характер и связаны с обеспечением и созданием будущего для народа и держави.
Цели и функции как государства, так и государственного управления выводятся из ее конституции. Это соотносится с подходами западных ученых-административистов, что «управление не может быть определено главным образом функционально». В этой же работы Ж. Ведель указывает на первичность конституции государства в определении целей и функций держави.
Тем самым государственное управление имеет политический (или телеологический) и административный аспекты. Первый из них заключается в целеполагании, второй - в цилездийсненни. Условно можно говорить о политическом государственное управление и административное государственное управлиння.
Учитывая, что государственное управление фактически означает управление делами общества с целью достижения юридически признанных целей, а также итог приведены признаки и особенности государственного управления, можно предложить следующие его признаки (рис. 1.1).
Приведенные признаки позволяют предложить такое определение категории «государственное управление».
Государственное управление - это целенаправленное организационное и регулирующее воздействие государства на состояние и развитие общественных процессов, сознание, поведение и деятельность человека и гражданина для достижения целей и реализации функций государства, отраженных в Конституции и законодательных актах, путем внедрения государственной политики, выработанной политической системой и законодательно закрепленной, через деятельность органов государственной власти, наделенных необходимой компетенциею.
Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственная служба, которая является определенным средством осуществления государственного управления, также содержит как объективные (необходимость выполнения и / или обеспечения выполнения функций государства и его органов), так и субъективные (наличие способностей, пригодность к службе, профессиональное образование и т.д.) предпосылки своего формирования. Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Субъективное по содержанию государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует.
Важно также то, что государственное управление существует для того, чтобы познавать общественные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и действовать с целью их практического решения. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления можно изобразить единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованным государством как субъектом управления:
потребности - интересы - цели - решения - действия - результати.
Сформированы политической системы цели государства реализуются механизмом государства.

<- 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНО- ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМАХ 2. Государство благосостояния и социально ориентированная рыночная система ->