Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

13. Институциональный подход к государственной службе

В научной литературе и законодательной практике закрепился деятельностный подход к государственной службе. Об этом свидетельствует Закон Украины «О государственной службе», где государственная служба определена как профессиональная деятельность работников государственных органов и их аппаратов. Однако в условиях развития украинской государственности, реформирования государственной службы начинает заявлять о себе новое, институциональный подход, не получил распространения в законодательных и нормативных документах. Понимание государственной службы как социального института позволяет рассмотреть ее как своеобразный инструмент реализации потребностей личности и громадянина.
Согласно Конституции Украины (ст. 1), «Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство». «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами »(ст. 5).
Эти принципы невозможно обеспечить без эффективной системы государственного управления, основанной на принципах служения народу.
Особую значимость государственная служба приобретает с введением реформирования системы государственной службы, где сформулированы проблемы стандартизации предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам. Государственная служба и служба в органах местного самоуправления должны обеспечить результативную и эффективную деятельность соответствующих органов. Это является первым шагом к пониманию и ориентации государственной службы и службы в органах местного самоуправления как институтов государственных послуг.
Таким образом, институциональный подход как таковой, что предоставляет новые эвристические возможности, приобретает актуальность как для научного анализа, так и для практической реализации социальных функций государственной службы в обществе. При этом институциализация представляет собой процесс упорядочения и формализации устойчивых отношений между составляющими системами.
Институт традиционно рассматривается в рамках юридических наук как «совокупность норм права, регулирующего определенную группу отношений одного порядка и представляет собой часть соответствующей отрасли права».
Как направление управленческой мысли институциализм возник при рассмотрении эволюции общественного устройства как процесса естественного отбора социальных институтов. Наряду с этим институты связаны с результатами процессов, происходивших в прошлом, они соответствуют условиям прошлого, но не отвечают требованиям настоящего времени. Институты изменяются при изменении условий их создания и социальных потребностей. Тем самым развитие институтов является развитием суспильства.
Немецкий социолог М. Вебер впервые рассматривал социальные институты с помощью сравнительно-исторического анализа, исследовал феномены бюрократии, сформулировал понятие рациональной организации общества.
Л. Эрхард обосновал концепцию «сформированного общества» на основе сильного государства, способной формировать общество на принципах общественных интересов: «Экономические концепции и экономические устройстве всегда будут меняться, но вечной останется цель экономической деятельности - служить и способствовать благополучию людей. Лучшим, вопреки всяким догматам, есть такой экономический строй, что с учетом исторических, политических и экономических обстоятельств, обеспечивает оптимальную эффективность, а это всегда такой порядок, при котором экономические цели гармонично совпадают с реальными условиями, а также социальными целями ».
Значительным вкладом в разработку институционального подхода стали труды ученых, исследующих проблемы организации, поскольку значительная часть социальных институтов представляет собой институт-организацию.
Наконец, большие эвристические возможности для развития государственной службы заложены в исследованиях, содержащие попытку рассмотреть государственную службу как социальный институт или систему социальных институтов. Мысль о том, что определяющую роль в процессах институционализации играет общественное разделение труда как наиболее глубокое источник социальных различий, имеет большое методологическое значення.
Таким образом, изучение состояния данной проблемы дает основание полагать, что намечаются определенные подходы для понимания государственной службы как института государственных социальных услуг. Однако это направление не оформился как специальная социологическая концепция государственной служби.
Рассмотрим самые актуальные социологические аспекты институционального пидходу.
1. Характеристика государственной службы как социального института, ее место среди других социальных институтив.
Под социальным институтом можно понимать исторически сложившуюся на основе традиций или правовых норм устойчивую форму организации совместной деятельности людей, направленную на удовлетворение их социальных потребностей; результат естественного отбора и приспособления форм социальной жизни и отношений.
Государственная служба как социальный институт выступает инструментом реализации целей, задач и функций государства, занимается не только собственно управлением. Она производит определенные гарантии жизнедеятельности граждан, этические ценности и нормы, которые определенным образом влияют на общество в целом, обеспечивает удовлетворение наиболее общих, основных потребностей граждан, качественный уровень жизни, производя при этом социальные стандарты, то есть предоставляет государственные социальные услуги.
Обеспечение государственной службой государственных социальных услуг определяется прежде социальным характером государства и назначением государственной службы как социального института. Под социальными услугами понимаются услуги в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения, личной безопасности, создание и регулирование рынка, обеспечения здоровой среды обитания и т.д., в том числе коммунальные услуги.
Существование рынка социальных услуг - социального механизма обмена деятельностью, товарами, услугами, идеями между социальными институтами, социальными институтами и гражданами - обусловлено тем, что гражданам предоставляются услуги не только институтами государства, но и социальными институтами гражданского общества, включая службу в органах местного самоуправления, поскольку их существование обусловлено различными социальными потребностями людей, которые, в свою очередь, является «заказчиками» этих услуг, оплачивая их налогами, членскими взносами и другими способами.
2. Процесс развития государственной службы как системы социальных институтов, дифференцируются и функционально специализируются с целью предоставления гражданам государственных социальных услуг. Государственная служба как система институтов представляет собой совокупность взаимодействующих подсистем по достижению общей цели, где каждый отдельно выполняет определенную функцию, но вследствие синергетического эффекта при их взаимодействии сама государственная служба как система приобретает новые свойства (целостность, сбалансированная равновесие, раздел сфер и способов деятельности, единство подходов к решению задач определенного уровня, использование единых норм, правил, стандартов).
Государственная служба как система социальных институтов включает следующие институты:
государственных социальных услуг;
социальный;
экономический;
правовой;
организационный;
культурный;
информационно-коммуникативный;
интеллектуально-духовний.
Это не значит, что тем или иным институтом какая-то строго определенная структура или составляющая государственной службы; вся государственная служба выступает в роли того или иного социального институту.
Как организационно-управленческий институт государственная служба является профессиональной деятельностью по выполнению и обеспечению выполнения целей, задач и функций государства, выступает в роли социального механизма их реализации, что является гарантом развития социума.
Государственная собственность делает необходимым государственное управление в сфере экономики, связано с этой собственностью, а также участие государственной службы в регулировании рыночных отношений. Эту функцию государства обеспечивает такая государственная служба, как социально-экономический институт.
Как социально-правовой институт государственная служба выступает тогда, когда она обеспечивает правовое пространство жизни и деятельности граждан, их права и свободи.
Такая структура придает государственной службе устойчивость, стабильность при различных внешних и внутренних змин.
Институциональный подход помогает понять, что именно нуждается в реформировании и розвитку.
3. Цель, условия и пределы ориентации государственной службы как института государственных социальных услуг.
Поскольку государство является гарантом развития социума, государственная служба как система социальных институтов выполняет разнообразные функции (государственно-политические, экономические, собственно социальные, правовые, организационные и т.п.), реализуя государственную политику. Государственной службе необходим открытый информационно-коммуникативную связь как внутри своей структуры, так и с различными субъектами гражданского общества для эффективной реализации целей, задач и функций. Такая открытость государственной службы позволяет ассоциировать социальные потребности граждан для выработки социальных стандартов, обеспечения определенного качественного уровня життя.
Однако неправильно было бы думать, что государственная служба предоставляет гражданам только непосредственные услуги. Органы государственной власти производят прежде косвенные услуги, поскольку в рамках реализации функций управления занимаются обеспечением необходимых условий для существования тех структур, учреждений, оказывающих непосредственные услуги. Например, в сфере образования непосредственные услуги предоставляют государственные средние и высшие учебные заведения, а косвенные - другие структуры, в том числе Министерство образования и науки Украины, обеспечивает разработку и реализацию государственной политики в сфере образования. Одновременно с государством услуги, связанные с получением образования, предоставляют различные коммерческие структуры, конкурируя с государством как в качестве предоставления этого вида услуг, так и в оплате за них.
В этом случае государство с помощью государственной службы защищает граждан от возможного произвола, непрофессионализма, некомпетентности образовательных коммерческих структур, оказывая тем самым гражданам гарантированную государственную образовательную социальную послугу.
4. Критерии адекватности развития государственной службы (как института государственных социальных услуг) общественным ожиданиям и целям государства. На первый план часто выходят ценности потребления как главной, иногда единственной цели в жизни. По данным социологических исследований ожидания граждан от структур власти на первое место выходят: а) повышение благосостояния, б) порядок и безопасность, в) справедливость. Эти изменения подтверждают выводы А. Маслоу о том, что «человек считает абсолютной, главной ценностью, синонимом самой жизни ту потребность из иерархии потребностей, желание удовлетворить которую доминирует в нем теперь», «человеческая природа представляет собой непрерывное удовлетворение внутренних потребностей».
Биологические потребности свойственны как животному, так и человеку, социальные потребности, имеющие исторический характер, обусловливаются влиянием экономики, политики, культуры, лежащие в основе социальной деятельности и взаимодействия между индивидами и социальными институтами, присущие только человеку. Социальные потребности выражают глубинные отношения индивидов между собой, косвенные общими условиями жизнедеятельности, требования, запросы, ценности в отношениях индивидов, социальных слоев, групп во всей совокупности социальных институтов, государства, социуму.
В специальной литературе сделана попытка классифицировать социальные интересы, в которых отражаются социальные нужды по степени важности: жизненно важные интересы личности, жизненно важные интересы общества, жизненно важные интересы государства. В процессе сбалансирования интересов личности, общества и государства выдвигается идея выделения приоритетных социальных потреб.
Граждане заинтересованы в определенный переориентации государственной службы, превращении ее в эффективно действующий институт государственных социальных услуг является важнейшей составляющей легитимизации власти в условиях открытого общества, прозрачности государственной службы, становится важным рычагом формирования рыночной инфраструктуры и социально ориентированной держави.
Время стала социальным фактом активизация деятельности по производству социальных услуг негосударственных социальных институтов - коммерческих структур, общественных объединений, «групп давления», других институтов, которые заинтересованы или не заинтересованы в том, чтобы государственная служба развивалась в социальном направлении. В этическом кодексе Международной ассоциации городского управления главной задачей должностных лиц города, работающих в исполнительных органах, является предоставление горожанам согласованного объема муниципальных услуг по более высокого их качества и разумных расходов на их осуществление.

<- 12. Методология системного подхода в государственном управлении и государственной службе 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ->