Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

15. Цели, задачи и функции государственной службы

Современные органы государственной власти являются сложными комплексными организациями. Залогом успешного функционирования организации, т.е. достижения целей деятельности, является научно обоснованный выбор ее целевой, функциональной и организационной структур, составлении технологических управленческих и операционных (процедурных) процессов, налаживания деловых отношений между государственными служащими по горизонтали и вертикали, особенно между исполнителями и керивниками.Module . Организационная деятельность государственной службы обычно направляется на оказание определенных услуг обществу. Именно поэтому государственная служба требует оптимального, в том числе согласованного по вертикали и горизонтали, определение целей, полномочий, структуры органов, обеспечивающих результативное и эффективное функционирование и соответствующее поведение как органа в целом, так и его государственных службовцив.
То же касается и определения технологических управленческих и исполнительских процессов в организации. Проектирования и конструирования функциональных и организационных структур должны базироваться на целевом подходе, в том числе на основе применения программных методов достижения целей функционирования органа (то есть программно-целевая деятельность органа власти) и повышения эффективности деятельности органу.
Главным требованием к рационального проектирования, конструирования и функционирования современных органов власти является обеспечение ими эффективного достижения поставленных целей. Это - наиболее сложная задача в обществе, культурные и политические ценности которого делают значительный упор на ценностях гражданского общества. При отсутствии или недостаточных прозрачности и гласности, общественного контроля деятельности органов власти они зачастую вместо того, чтобы быть эффективными инструментами рационального достижения определенных целей, превращаются в средство обеспечения своего собственного существования и выживания, расширения и максимизации властных функций.
С целью внедрения ценностей демократического, правового социального государства, развития гражданского общества и контроль за деятельностью органов власти и органов местного самоуправления развитые страны актуализируют и развивают общественный, социологический и другой междисциплинарный анализ целевых, функциональных и организационных структур этих органов. С его помощью исследуются и корректируются формальные и неформальные структуры контроля, распределение задач, процесс принятия и выполнения решений, практика управления, инновационные, технологические и организационные изменения в организациях.
Государственная служба должна обеспечить разумно организованное, демократическое, правовое и результативное государственное управление путем развития своего социально-правового института и профессионализации своего кадрового складу.
Государственная служба должна предоставить государственному управлению системного характера, программно-целевого подхода и обеспечить надлежащее предоставление услуг человеку, гражданину, всем институтам гражданского общества, управленческий профессионализм, законность, правовую компетентность, организованность и дисциплину, результативность, рациональность, эффективность и другие черты функционирования механизма государства , которые требуют наше общество и держава.
Исходные позиции концепции развития государственной службы определяются необходимостью предоставления системного характера преобразованиям в сфере государственной службы, сосредоточив основное внимание на институционально-правовых аспектах института государственной службы. Успешное внедрение мероприятий этого направления позволит укрепить правовой фундамент единой системы государственной службы. При этом система, развивается, не только должна стать отлаженной во всех ее звеньях, высокопрофессиональной, результативной, стабильной и авторитетной, но и гарантировать демократический характер взаимоотношений государственного аппарата и государственной службы с гражданами и всеми институтами гражданского общества, ввести конституционный принцип приоритета прав и свобод человека и громадянина.
Составными элементами системы государственной службы являются: цели, задачи и функции государственной служби.
Системность государственной службы предусматривает раскрытие системообразующему фактора как определяющей характеристики системи.
Концепция административной реформы основными целями и задачами государственной службы определяет:
охрану конституционного строя;
создание условий для развития открытого гражданского общества;
защита прав и свобод человека и гражданина;
обеспечение эффективной деятельности органов государственной власти в соответствии с их полномочиями и компетенцией путем предоставления профессиональных управленческих услуг политическому руководству этих органов и громадськости.
Главные цели и задачи государственной службы, определяющих процесс ее функционирования в целом, требуют определенной существенной конкретизации, которая позволит определить цели и задачи отдельных пидинститутив (подсистем) и установить критерии диагностичности их достижения. На определенном этапе цилезаснування всей системы и ее отдельных составляющих в теоретическом плане, подходя к ним с широких позиций, целесообразно определить следующие цели:
обеспечения достижения целей и выполнения задач и функций государства;
обеспечения стабильности в политической, экономической и социальной сферах, предусматривающий введение политики и механизмов политического и социального партнерства;
подготовка проектов и выполнение политических решений, которые будут приниматься Президентом Украины, парламентом, высшим органом исполнительной власти;
обеспечение общественного благосостояния;
инши.
Конкретизируя вышесказанное, основными задачами государственной службы можно назвать следующие:
защита прав, свобод и законных интересов граждан;
охрана конституционного строя Украины, создание и обеспечение условий для развития гражданского общества, политического и социального партнерства;
формирование общественно-политических и правовых условий для практического достижения целей и осуществления задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления;
обеспечения эффективного функционирования механизма государства и государственного аппарата;
комплектования персонала органов государственной власти высококвалифицированными специалистами, способными профессионально выполнять свои должностные обязанности;
усовершенствования условий профессиональной деятельности государственных служащих;
обеспечения действия принципа прозрачности в деятельности государственных служащих и государственного аппарата, соблюдения законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в государственной службе;
обеспечения надлежащего функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
создание социальных, информационных, материально-финансовых и других условий, необходимых для деятельности персонала органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, создание и поддержание благоприятных межличностных отношений, которые бы обеспечивали развитие положительных личностных качеств работников, их способностей и эффективность управленческого труда;
усовершенствование порядка отбора кадров, продвижения по службе, проведение аттестаций, присвоении рангов, стимулирование к добросовестной работы и ответственности тощо.
Время государственная служба как социально-правовой институт должен обеспечивать стабильность управления и играть роль стабилизатора социально-политической жизни, решая политические конфликты и уравновешивая действия различных политических сил (обеспечение политического партнерства).
Цели и задачи государственной службы обуславливают раскрытия системно-функционального аспекта государственной службы как системи.
Функции государственной службы - это основные направления деятельности государственной службы по ее кадрового, нормативно-правового и научного обеспечения, а также обеспечения реализации общих направлений политики в сфере государственной служби.
Функции государственной службы обусловлены объективными закономерностями. Содержание каждой функции определяется целями, стоящими перед государством и государственным управлением, и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих тощо.
Относительно функций государственной службы следует отметить, что она решает задачи государства, выполняет ее функции и функции органов государственной власти. Итак, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное действие субъекта государственно-служебных отношений в целях упорядочения организации и практической деятельности системы органов государственной власти. Это деяние имеет ярко выраженный управленческий характер.
Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала органов государственной власти. Это делается для того, чтобы персонал и организационные средства, необходимые для решения задач государственного управления, отвечающих целям и задачам государства и были бы в ее распоряжении. В случае такого подхода к исследованию государственной службы целесообразно выделять внутри системы государственного управления такой институт, как государственная служба.
Государственная служба представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого действия. Государственная служба, которая реализует на практике функции органов государственной власти и выполняет их задачи, функционирует во всех отраслях. Поэтому анализ функций государственной службы позволяет оценить ее роль и назначение в механизме государства, определить ее эффективность, полезность и значимость, учитывая то, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции органов государственной власти, выполнение задач и полномочий государственных службовцив.
Государственная служба в современном понимании сводится к осуществлению функций государственного управления, которое рассматривается в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность всех органов в системе законодательной, исполнительной и судебной власти и органах местного самоврядування.
При таком подходе деятельность как законодательных, так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под формулировку «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в таком понимании характеризует всю деятельность государства, связанную с организующим влиянием со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Обычно эту деятельность осуществляют государственные службовци.
Тем самым государственная служба выступает административно-процессуальной системой реализации положений Конституции и законов Украины, законодательно закрепленной государственной политики.
Рассматривая виды и классификация функций государственной службы, целесообразно перечислить важнейшие для современного этапа функции:
правотворческая, то есть разработка и принятие правовых актов, повышение качества нормотворческой деятельности органов государственной власти;
организационная, т.е. создание системы государственной службы и поддержание в ней порядка и законности, развитие кадровой политики и правового, экономического, социального, организационного и культурного институтов государственной службы;
регулировочная, то есть разработка и реализация политики, направленной на создание конкретных государственных программ; регулирования хозяйственной жизни в стране, управление предприятиями и учреждениями государственного сектора; регулирования деятельности предприятий негосударственного сектора;
Обеспечительные-восстановительная, т.е. обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
принуждения, т.е. применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго определенных ситуациях как необходимый элемент демократического правового порядка;
контроля, т.е. обеспечение государственного контроля и надзора в сфере управленческой деятельности держави.
Функции государственной службы можно разделить на основные и специфические. В свою очередь, основные и специфические функции делятся на общие, специальные и допомижни.
Основные функции государственной службы - это общие, типичные, такие, которые характерны для всех управленческих связей, такие, обеспечивающих достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления, такие, определяющие взаимодействие между субъектами и объектами управлиння.Module . Основные общие функции государственной службы предложены Ю. М. Старилов. Вместе с тем, применение теории системного подхода обосновывает их конкретизацию. К ним относятся:
информационное обеспечение деятельности органов государственной власти, т.е. сбора, получения, обработка и анализ информации, необходимой для осуществления государственно-управленческой деятельности;
прогнозирования целей и моделирование развития механизма государства, государственного аппарата, государственной службы, органов государственной власти, стандартов государственного управления;
прогнозирования, то есть научно обоснованное предвидение целей в развитии и в результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственной службе на основе полученных данных, достижений научного анализа, профессионального опыта и практики;
планирование как определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей тех или иных процессов в системе государственного управления, функций государства (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьба с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.п.), направленных на достижение предварительно определенных целей, разработка целей и задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы;
организация как формирование системы государственной службы на базе установленных целей, принципов и подходов к этому процессу, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, определение их компетенции, взаимоотношений взаимосвязи, имеющие характер взаемосприяння, организация в узком смысле - это упорядочение структуры функций и полномочий органов государственной власти, структуры самих органов, штатов, персонала, процессов государственного управления;
руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов;
координация - согласование деятельности различных структур государственного механизма для достижения общих целей и задач государства;
распорядительство, т.е. оперативное регулирование режима должной государственной деятельности; в узком смысле - это текущие указания руководящими государственными служащими;
контроль - определение соответствия или несоответствия фактического состояния государственной службы, ее структуры и конкретных действий государственных служащих потребностям социально-экономического развития государства;
учет - фиксация и анализ информации относительно полномочий и перечень органов государственной власти, государственных управленческих решений, реестра должностей государственных служащих, кадрового состава государственной службы, результатов реализации государственно-служебных отношений тощо.
Одной из важнейших функций государственной службы, возникшая с принятием Конституции Украины, которая установила многопартийную систему в Украине, политическая функция. Через эту функцию государственная служба реализует государственную политику, выработанную Президентом, Парламентом и Высшим органом исполнительной власти. Государственная служба призвана обеспечить стабильное государственное управление и уравновесить действия различных политических сил. Государственный служащий выполняет свой служебный долг в интересах государства, а она должна гарантировать стабильную государственную службу.
Главные общие функции государственной службы, по Концепции проведения в Украине административной реформы, такие:
обеспечение реализации государственной политики в управлении общественными процессами;
привлечения к государственной службе и удержания на ней наиболее компетентных и преданных делу кадров;
построение карьеры и продвижения по службе на основе личных качеств, заслуг и результатов работы государственных служащих;
профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации персонала государственной службы;
осуществление эффективного управления государственной службой;
обеспечения связей с громадськистю.
Вместе с тем, перечень основных идей относительно функций государственной службы, изложенный в Концепции, должен быть дополнен некоторыми общими функциями, уточняют функциональную реализацию целей и задач государственной службы, а именно:
осуществление государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
разработка нормативно-правового обеспечения государственной службы;
планирование и прогнозирование развития персонала государственной службы;
анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти и местного самоуправления;
нормативно-правовое и организационное обеспечение комплектования персонала органов государственной власти и местного самоуправления с учетом способностей, профессиональных достижений, личностных и моральных качеств служащих;
создания и ведения реестра органов государственной власти, местного самоуправления и реестров государственных должностей и должностей государственных служащих;
разработка и внедрение современных типовых схем управления и их методического обеспечения;
создание и ведение функционального классификатора органов государственной власти и органов местного самоуправления;
определения и нормирования профессионально-квалификационных характеристик должностей государственного аппарата и органов местного самоуправления;
определение квалификационных требований к государственным служащим;
совершенствования социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности государственных служащих;
организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;

<- 14. Конституционно- правовые основы государственной службы 16. Основные принципы государственной службы ->