Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

17. Содержание и структура правового института государственной службы

С правовой точки зрения государственная служба представляет собой особый правовой институт.
В теории права термин «институт» означает совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, пронизаны внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующей сферы. Главная функция правового института состоит в обеспечении целостного, законченного регулирования правоотношений в рамках конкретной сферы общественных видносин.
Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать с помощью норм государственно-служебного характера.
Это комплекс управленческих отношений, который включает в себя:
отношения организационно-управленческого характера;
отношения, которые связаны с процессом организации и функционирования государственного аппарата в целом;
отношения, возникающие между различными звеньями исполнительной власти, а также между органами местного самоуправления.
Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме. Система правовых норм, регулирующая с целью реализации задач и функций государства общественные отношения управленческого характера, которые складываются в сфере деятельности государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями, их органами внешних юридически властных полномочий, - является отраслью административного права.
Одним из предметов административного права является широкий комплекс общественных отношений, возникающих в связи с реализацией функций государственного управления, которые практически осуществляют государственные служащие, поэтому в юридической науке правовое регулирование этих отношений относят к правового института административного права. Это объясняется также тем, что в нормах государственной службы проявляются особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые выражаются в методах правового регулирования государственной служби.
Административно-правовые методы отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего на главных субъектов административного права - государственных служащих. Специфика заключается в том, что государственные служащие сами используют и устанавливают методы и формы административно-правового режима.
Поэтому функционирование государственной службы возможно при условии применения административно-правовых методов правового регулирования
установление определенного порядка действий - приказ к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренный различными правовыми нормами;
запрещение определенных действий;
предоставление государственному служащему возможности выбора одного из установленных законом вариантов должностного поведения;
предоставление возможности государственному служащему действовать (или не действовать) по своему усмотрению не нарушая при этом законив.
Государственная служба традиционно рассматривается в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие являются субъектами реализации управленческих и других функций государства, являясь при этом индивидуальными субъектами административного права. Это определяется тем, что государственный служащий имеет две основные признаки субъекта административного права:
выступает в общественных отношениях как носитель государственной власти;
является носителем прав и обязанностей, участвует в правоотношениях на основе правовых норм.
От административного права идут закономерные функциональные и структурные связи к соответствующему виду юридического процесса - административного процесса, важнейшими участниками которого также являются государственные служащие: они разрабатывают и издают нормативно-правовые акты управления, применяют меры административного принуждения, выполняя контрольно-надзорные функции.Module . В административном праве юридический приоритет имеет воля органов государственной власти; правовое регулирование централизованно строится на началах субординации по принципу подчиненности и / или подчиненности, что предполагает соблюдение дисциплины, ответственности низшего должностного лица перед высшим, обязательность выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для низших субъектов.
Государственные служащие - это субъекты административного права; в перспективе они, вероятно, станут субъектами права государственной службы, в Украине начинает формироваться. Если лейтмотивом публичного права является обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, гражданина, коллективов, общин и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития, то такие же цели должно взять на вооружение и право государственной службы .
Институт государственной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения государственности, поскольку он сочетает правовой материал, который используется в ежедневной практике органов государственной власти, других органов, на которые распространяется действие Закона Украины «О государственной службе», т.е. создает систему государственного аппарата, обеспечивая тем самым функционирование самой держави.
Институт государственной службы состоит из правовых норм, которые определяют, устанавливают и регулируют государственно-служебные отношения. Правовые нормы могут эффективно функционировать только при условии их внутренней согласованности и скоординованости.
Стоит отметить, что государственной службе присущ также особый административно-правовой режим. Он характеризуется целостной системой регулятивного воздействия на государственно-служебные отношения и специфическими приемами регулирования: особым порядком формирования, реализации и прекращения государственно-служебных отношений, нормативно-правовым определением прав и обязанностей государственных служащих и порядка их осуществления тощо.
Правовые средства, которые используются в сфере государственной службы, объединенные едиными регулятивными принципами. Одновременно здесь проявляется действие принципов, которые пронизывают все содержание государственной службы. Особенностями государственной службы являются специфические средства и приемы регулирования: разрешения, запреты, обязательства, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, правовое стимулирование и правовое ограничение, доверие государства, приверженность тощо.
Правовому институту соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, определяющие все его основные элементы. Так, Закон Украины «О государственной службе» фиксирует следующие основные пидинституты:
понятие государственной службы и государственного служащего;
должность;
должностные лица;
основные принципы государственной службы;
система управления государственной службой;
правовой статус государственных служащих;
прохождения государственной службы в государственных органах и их аппарате и ее прекращения;
служебная карьера;
материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;
ответственность за нарушение законодательства о государственной службу.
Государственно-служебные пидинституты обусловлены существованием комплексного социально-правового института государственной службы, их значение определяется тем положением, которое они занимают в структуре института государственной служби.
Деятельность государственных служащих как субъектов административного права характеризуется применением не только регулятивных, но и диспозитивных методов, она также опосредуется материальными и процессуальными нормами.
Материальные нормы в институте государственной службы определяют уставные положения, обусловливающие характерные черты этого правового института. К материальным нормам относятся:
понятие государственной службы, государственного служащего и должностного лица;
принципы государственной службы;
права, обязанности, правообмеження государственных служащих;
льготы, гарантии и компенсации;
классификация должностей государственных служащих;
способы замещения должности; испытательный срок; аттестация;
служебная дисциплина и дисциплинарная ответственность;
условия службы, способы и основания для прекращения государственной службы, контроль и надзор в системе государственной служби.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конкретном пидинститутив, который входит в институт государственной службы, содержатся специфические процессуальные положения и процедуры. К ним относятся: порядок поступления на службу, нормы прохождения службы и процедура продвижения по службе, порядок проведения аттестации; присвоении специальных рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнений тощо.
Современный правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, формирующиеся в процессе организации системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Итак, правовому регулированию должны подлежать три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:
формирование системы государственной службы;
создание статуса государственного служащего и гарантий его реализации;
механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, которые работают в различных пидинститутив, входящих в структуру института государственной службы).
Государственная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих, которые на профессиональном уровне выполняют задачи и функции государства и введены (предназначенные, избранные) в структуру государственного органа или его аппарата на уровне государства, на региональном уровне, на уровне органов местного самоуправления.
Обычно институт государственной службы должен регулировать отношения государства со служащими, которые работают в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти, прокурорского надзора.

<- ГЛАВА 4. Правовой институт государственной службы 18. Системность правового института государственной службы ->