Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

18. Системность правового института государственной службы

Государственная служба - это системный правовой институт, который включает правовые нормы различных отраслей права.
Системность института государственной службы заключается в том, что он, во-первых, направлен на реализацию целей, задач и функций государственной службы, во-вторых, привлекает большое количество правовых норм других отраслей права (трудового, административного, конституционного и т.п.), в-третьих , состоит из отдельных, достаточно обособленных пидинститутив; в-четвертых, имеет собственную законодательную базу, которая является определяющей для всего института, тощо.
Институт государственной службы можно разделить на следующие составляющие:
1) институт принципов государственной службы;
2) институт статуса должности в государственном аппарате;
3) институт статуса должностного лица в государственной службе;
4) институт правового статуса государственного служащего;
5) институт государственно-служебных отношений, что, в свою очередь, включает отдельные составляющие как дополнительные пидинституты: приема, прохождения, перемещения и продвижения по государственной службе, мотивации, аттестации, критериев и порядка проведения оценки профессиональной деятельности служащих (текущей оценки и в форме аттестации), присвоении рангов (специальных званий) и т.п., стимулирования (поощрения) и ответственности служащих, прекращение государственно-служебных отношений;
6) институт этики государственного служащего;
7) институт государственной дисциплины;
8) институт условий государственной службы (денежное содержание, отпуск, пенсионное обеспечение и т.д.);
9) институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
10) институт управления государственной службой.
Приведенный перечень пидинститутив государственной службы не является вичерпним.
Надо сказать еще и о такой особенности структуры института государственной службы. Например, пидинститутив прохождения государственной службы как обособленное правовое образование содержит другой институт - аттестации государственных службовцив.
Отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируются в первую очередь нормами конституционного права. Конституция Украины провозгласила, что «граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления». Известно, что Конституция Украины имеет высшую юридическую силу. Это обеспечивает единство, согласованность и стабильность системы права, ее отдельных элементов, в частности института государственной службы, а также предусматривает обязательность соблюдения норм Конституции Украины, законов Украины, международных норм.
Конституция Украины закрепила основные положения института государственной службы:
источник государственной власти - народ Украины;
закрепление гарантий прав и свобод человека и гражданина;
установка, передача и распределение государственной власти между органами власти и других политических структур;
установление границ государственной влади.
Надо отметить, что в Конституции Украины непосредственным основам организации и функционирования государственной службы посвящено более десяти статей, хотя конституционные нормы не устанавливают четкой модели государственной службы. Конституция Украины определяет общие основы концепции формирования и развития института государственной служби.
В Конституции Украины установлены важные положения, имеющие внешнеполитическое и правовое значение: верность Украины своим международно-правовым обязательствам, которые провозглашаются обязательными к исполнению наряду с национальным законодательством, уважение к нормам международного права. Эти положения в известной мере дают соответствующее практическое соотношение относительно применения норм Конституции и других нормативных актов Украины и положений международных договоров в Украине.
С точки зрения международного права Конституция Украины декларирует, что общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Украины являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрено законом, применяются правила международного договору.
После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры вступают обязательной силы на всей территории Украины. Согласно Конституции Украины каждый имеет право в соответствии с международным договором обращаться в международные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Таким образом, нормы международного права являются частью национального законодательства Украины. Безусловно, нормы международного права повлияли на формирование института государственной службы в Украине. Так, например, право на государственную службу было отнесено Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. в естественных и неотъемлемых прав человека. Конвенция о политических правах женщин 1953 p. зафиксировала, что женщинам принадлежит на равных с мужчинами условиях право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, определенные национальным законом. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. провозгласил право каждого гражданина без какой-либо дискриминации допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. И наконец 17 декабря 1979 p. принята резолюции 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка». Их нормы стали неотъемлемой частью национального законодательства Украини.
В Конституции Украины впервые в новейшее время на конституционном уровне провозглашено, что в Украине признается и гарантируется местное самоуправление, и закреплено понятие местного самоуправления. Местное самоуправление в Украине является самостоятельной отраслью права, которое представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих правовые отношения в системе местного самоуправления.
Деятельность служащих в органах государственной власти - это особая профессиональная трудовая деятельность, которую регулируют нормы трудового права. Так, Законом Украины «О государственной службе» определяется:
установлении должностного оклада (ст. 33);
установления и применения мер дисциплинарной ответственности (ст. 14);
право государственных служащих требовать утверждения руководителем четко определенного объема служебных полномочий (ст. 11);
право требовать надлежащие условия труда (ст. 11);
право руководителя государственного органа устанавливать испытательный срок для работника и т.д..
Эти положения уточняются нормами трудового права. Поскольку с трудом связано много общественных отношений - гражданских, семейных, административных и т.д., то при отграничении трудового правоотношения от других видов правоотношений, связанных с трудом, следует учитывать, что предметом трудового права являются лишь те правоотношения, содержанием которых является сам процесс труда. Если государственная служба является особым трудовым процессом, то на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права.
Деятельность государственных служащих регулируют также нормы уголовного права. В Уголовном Кодексе Украины есть статьи, посвященные преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Поэтому понятие «должностного лица» определяется также в уголовном прави.
Особое место в системе норм уголовного права занимают нормы, касающиеся борьбы с коррупцией. Коррупция в системе государственной власти - одна из насущных проблем современности.
Законодательные акты по вопросам борьбы с коррупцией требуют улучшения системы отбора и подготовки персонала государственной службы и управления им. С этой целью была усовершенствована законодательную норму о принятии на государственную службу на конкурсной основе или путем стажировки; введена новая форма первичного учета государственных служащих П-2 ДС, где, в частности, предусмотрено, что каждое должностное лицо руками удостоверяющий соблюдение ею специальных ограничений, связанных с прохождением государственной службы; проработан правовой механизм и введены представления государственными служащими деклараций о доходах, обязательствах финансового характера и имущественном состоянии, в том числе за рубежом, относительно себя и членов своей семьи. В 1997 p. после декларирования доходов введена систематическая аттестация государственных служащих.
Введения законодательных норм потребует совершенствования нормативного обеспечения механизмов и технологий борьбы с коррупцией, профилактических мероприятий и т.п..
Государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности за присвоение ими полномочий должностного лица и совершенные ими действия, которые привели к существенному нарушению прав и законных интересов граждан и организаций. Внесение государственными служащими заведомо неверных сведений в официальные документы, а также внесение ими в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если это сделано с корыстной или личной заинтересованности (служебный подлог), преследуется в уголовном порядку.
Тем самым уголовное право своими определенными положениями влияет на правовой институт государственной служби.
Развитие в Украине на современном этапе бюджетного процесса, новой системы налогообложения, банковского законодательства, необходимость в финансовом контроле обусловили влияние норм финансового права на государственную службу. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую политику государства. Субъектом финансовой деятельности государства является государство в лице его компетентных органив.
Сама же финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, ее регламентирующие, являются нормами финансового права.
Решение вопросов развития государственной службы должно осуществляться эволюционным путем с учетом и на основе социально-экономического состояния государства. При этом аксиомой ее развития должно быть обеспечение целостности государственной службы.
Залогом целостности и стабильности государственной службы будет принятие Кодекса государственной службы Украины.

<- 17. Содержание и структура правового института государственной службы 19. Государственно-служебные отношения в системе государственной службы ->