Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

22. Экономические аспекты государственной службы как объект управления

Эффективное исполнение государственным аппаратом экономических функций непосредственно связано с расходами на его содержание. Эта проблема актуальна не только с точки зрения сокращения расходов, но и со стороны повышения результативности деятельности государственных служащих, привлечение высококвалифицированных специалистов, обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке праци.
Смысловыми доминантами в расходах на содержание государственного аппарата является организация оплаты ответственного труда государственных служащих и организация стимулирования их качественной, профессиональной, добросовестного труда. Первая из них находится в плоскости норм государственно-служебных отношений, к которым относятся прием на службу, продвижение по ней, обучения государственных служащих и т.п.. То есть это те институты государственной службы, обеспечивающие профессионализм как государственного аппарата, так и самих государственных служащих. Вторая требует введения целевых программных методов деятельности органов государственной влади.
Ключевым вопросом, который возникает при рассмотрении этих проблем, является обеспечение объективности, беспристрастности при оценке сложности и качества труда государственных службовцив.
Как свидетельствует мировой опыт, существует много экспертных систем, позволяющих максимально объективно оценить эффективность деятельности органа управления и его работников. Однако их применение для практики требует правового нормирования. Необходимо заметить, что результаты деятельности составляющих государственного аппарата сложные с точки зрения определения критерия диагностичности, а также - с точки зрения аналитической формализации.
С 1993 г., года принятия Закона Украины «О государственной службе», нормативными актами Кабинета Министров Украины нормированы правила и порядки формирования, осуществления и прекращения государственно-служебных отношений в сфере государственной службы. С введением административной реформы, с актуализацией принципов правового, демократического государства и гражданского общества, со значительным повышением требований к профессиональной деятельности государственных служащих влияние оценки деятельности государственного служащего на все аспекты государственно-служебных отношений, и в первую очередь на систему оплаты труда, имеет качественно измениться .
Система оплаты труда характеризуется такими особенностями и чертами:
заработная плата состоит из должностного оклада, премий, доплаты за ранг, надбавки за выслугу лет на государственной службе и других надбавок (должностные оклады устанавливаются в зависимости от сложности и уровня ответственности выполняемых служебных обязанностей; доплата за ранг - согласно присвоенного ранга; надбавка за выслугу лет - в процентах к должностному окладу с учетом доплаты за ранг и выслугу лет);
заработная плата определяется категорией занимаемой должности государственный служащий, и как следствие - низкая значимость квалификации работника;
определенную степень неопределенности в оплате труда, прежде всего неопределенность критериев оценки ее результативности и эффективности, влияет на определение надбавок (за высокие достижения в труде и выполнение особо важной работы и т.п.) лично руководителем органа;
недостаточная материальная заинтересованность в эффективной и результативной работы и недостаточная материальная ответственность за ненадлежащее и несвоевременное выполнение должностных обязанностей;
неконкретность и недиагностичнисть должностных функциональных инструкций и, как следствие, дисбаланс в правах, необходимых и достаточных для успешного их выполнения тощо.
Основными причинами этих проблем можно назвать существующий подход к автоматическому режиму выполнения функций государственного аппарата без учета сокращения и реорганизации органов государственной власти, а также фактически формальное отношение к квалификационным и личностных качеств человека, привлечена к государственной службе. Существующая теория рациональной бюрократии определенным образом опровергает такой подход, но даже обогащенная современными концептуальными положениями по управлению персоналом она не отходит от догматических представлений относительно форм и методов организации административно-управленческой деятельности. И если менеджмент уже давно использует новые формы, в частности независимой оценки персонала (например: тестирование, сдачи квалификационных экзаменов и т.п.), то в области государственного управления они еще только зароджуються.
Для государственных служб англосаксонской и континентальной моделей характерно применение так называемой merrit based system - системы отбора и продвижения по службе на основании личных профессиональных достижений. Экономическая составляющая этой системы заключается в финансовом обеспечении и стимулировании труда государственных служащих, а также в определении и предоставлении определенных материальных привилеив.
Четко заформализованная отечественная система оплаты труда согласно штатного расписания, оклад, определенный категорией должности, и нормированы надбавки за ранг, стаж государственной службы в условиях постоянного сокращения финансирования персонала органов государственной власти делают нереальным привлечения специалистов высокого уровня к государственной службе.
Становление и развитие рыночной экономики утверждают необходимость пересмотра доктрины противопоставление административных и гражданско-правовых отношений. Более того, практика организации выполнения функций управления, в том числе и экономикой, в условиях перехода к рыночным методам без согласования вводит новые подходы, которые определяют коммерциализацию управленческой деятельности государственного апарату.
Актуальным вопросом становится экономия расходов на содержание государственного аппарата. Она может быть достигнута путем реструктуризации всех расходов. Проведение административной реформы можете правомерного адаптации государственного аппарата к рыночным условиям. Согласно теории Ф. фон Хаек целесообразно выявить новые позитивные, адекватные условиям аспекты, определенным образом появились спонтанно. Их нормировать, может и законодательным путем, лучше, чем придумывать систему контроля за возможными противозаконными действиями. Тем более, что рыночная экономика однако создаст рынок труда, на который будут ориентироваться государственные службовци.
Во многих развитых странах применяется контрактный механизм приема на государственную службу. Его смысл состоит в изменении характера административного назначения на должность для решения определенных проблемных вопросов, возникших перед органом власти, или выполнение определенных функций, требующих высокой квалификации.
Контрактная форма назначения на должность в органах государственной власти будет способствовать повышению профессионализма в деятельности самого органа, тем самым - эффективности затрат на утримання.
Сегодня фактически определено, что контрактные отношения не имеют права на существование в органах государственной власти. Ст. 33 и 34 Закона Украины «О государственной службе» предоставляется право устанавливать надбавки, доплаты, вознаграждения и т.д.. Их установка обосновывается исполнением должностных обязанностей или особо важных поручений. Они не предусматривают получения конечного результата деятельности.
Применение контрактной формы найма на должности государственной службы потребует существенного пересмотра законодательных и нормативных документов по установлению государственно-правовых отношений и их реализации. Прежде изменится характер отношений между государством и государственным служащим. Государственный служащий выступать как равная сторона в правоотношениях, равенство - одна из наиболее существенных признаков договорных отношений. Введение договорных отношений позволит выдвижения определенных условий и требований к обеим сторин.
Принципиальная модель контрактной системы найма государственного служащего представляет собой совокупность правил, регулирующих все вопросы прохождения государственной службы - от вступления в звильнення.
Общим для всех реформ, реорганизаций и совершенствования управления является сокращение расходов на содержание государственного аппарата (как правило, оно составляет 25-30%). Известны такие «аппаратные средства» относительно увеличения штатов: создание надуманных участков работы, увеличение количества руководителей с уменьшением подчиненных, создание или сокрытие (с целью их ликвидации при сокращении) вакантных должностей и т.п.. Неким регулятором численности органа является сокращение финансирования оплаты труда с предоставлением права руководителю определять штатную численность. Но все эти меры являются механистическими и не имеют под собой прочного пидгрунтя.
Сокращение расходов на содержание органов государственной власти не является самоцелью, целью повышения результативности и эффективности государственной службы по схеме: цели - расходы - результати.
Введение контрактной формы приема на государственную службу, можно сказать, является определенным образом «мягким» эволюционным путем. Более кардинальным представляется внедрение программно-целевого метода финансирования деятельности органа исполнительной власти. Надо подчеркнуть, именно - дияльности.
Несмотря на то, что органы государственной власти имеют разный объем нормированной (рутинной) работы, определение нормативов на финансирование деятельности требует большой подготовительной работы. В то же время для органов, в которых значительная доля деятельности является инновационной, такие нормы установить вообще проблематично.
Главными критериями при определении объемов финансирования органа должно быть соответствие и достаточность его структуры целям деятельности. Это предполагает не только рациональное распределение целей, подцелей, функций, полномочий и ответственности, но и интенсификацию труда. Программно-целевой метод и контрактная система способствовать созданию организационно-правовых условий для реального решения проблемы эффективности использования бюджетных средств на содержание органов государственной влади.
Устанавливая уровень оплаты труда в зависимости от ее значимости, сложности, ответственности за последствия, интенсивности и т.д., можно заинтересовать государственных служащих в проведении реформы оплаты труда, так как они являются не только объектом реформирования, но и его субъектом.
В связи с актуальностью создания и внедрения merrit based system качестве меры административной реформы возникнет проблема пересмотра отношений «государственный служащий - орган государственной власти» с новым качеством как равноправных, норм и правил установления и прекращения государственно-служебных отношений, проведения аттестации государственных служащих, значительно повысится спрос на качественную и эффективную деятельность системы обучения государственных служащих и т.п.. Введение merrit based system требовать усовершенствования функционального управления всей государственной службою.
Рассмотрение экономических аспектов государственной службы актуализирует реформирования ее правовых, организационных, целевых, статусных, функциональных принципов.

<- 21. Экономико-правовые функции государственной службы ГЛАВА 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ->