Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

27. Должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления

Должность является первоэлементом, «кирпичиком» органа государственной власти, государственной службы. Это понятие означает часть государственной власти, делегированной лицу, занимающего эту должность.
Каждый государственный служащий должен решать определенные задачи, выполнять возложенные на него функции. В этом смысле служащий всегда находится на конкретной должности в структурных подразделениях и органах государственной администрации.
Государственный служащий - это лицо, замещающее должность в установленном порядке, его вводят в штат служащих, он получает соответствующий ранг и статус. Статус государственного служащего определяется как минимум двумя условиями: замещение должности государственного служащего, введенной государством или органом государственной власти, и получения ранга. Должность обычно создается на постоянной основе, то есть для удовлетворения постоянной потребности органа в выполнении определенных функций и решении конкретных задач. Важным условием является также способ замещения должности, согласно которому служащего вводят в штат органа и он получает ранг. Получение ранга является первым этапом в служебной карьере государственного службовця.
В Конституции Украины не приведен перечень должностей, составляющих государственную службу. Ряд статей Конституции лишь указывает конкретные должности, находящиеся внутри государственного аппарата на государственном уровне. Определение этих должностей должен вводиться в других законодательных и нормативных актах. Поэтому прежде чем рассматривать вопрос о видах должностей, которые вводятся на основе Конституции, целесообразно определить само понятие «должность» и раскрыть его змист.
Должность характеризуется следующими признаками:
является частью организационной структуры государственного органа;
охватывает часть компетенции государственного органа, определенную в правовых актах.
С организационной точки зрения должность - это определенная структурная единица органа государственной власти. В этом должность не зависит непосредственно от государственного служащего, то есть от конкретного лица, который ее занимает. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, находящихся на однотипных должностях в органах государственной власти. Государственный служащий не является «владельцем» той должности, которую он занимает. При осуществлении должностных функций он должен выполнять служебные функции и решать задачи, содержащиеся в законодательных или в других нормативных актах.
Внутренняя структура государственного органа - это система различных по характеру, значению и уровню должностей, введенных с утвержденным штата должностей.
С правовой точки зрения понятие «должность» употребляется традиционно для определения порядка установления статуса должности и его элементов. В таком толковании должность является центральным понятием государственной службы. С образованием государственно-служебных правоотношений возникают также должностные отношения между субъектами публичного управления и государственным служащим, устанавливается правовой статус государственного служащего. Должностные правоотношения являются основным каналом, с помощью которого служащий обязуется выполнять предоставленные ему государством функции. Государственно-служебных правоотношений устанавливают также принципы управления посадою.
Итак, правовое положение государственного служащего определяется прежде всего двумя понятиями: "должность в уставные-правовом смысле» и «должность в конкретно-функциональном смысле». В первом случае должность является как бы условием оформления правового статуса государственного служащего. Во втором случае должность - это конкретизирующие понятие, определяющее задачи государственного служащего, то есть цели, задачи, функции и полномочия на конкретной должности, переданные ему на основе административного акта (поручения, распоряжения, представления, или в любой другой законный способ).
Термин «должность» имеет еще одно значение - в финансовом отношении. Штаты органа государственной власти должны быть учтены в государственном бюджете, создание и изменение перечня должностей в значительной степени влияет на формирование бюджета как всего государства, так и ее субъектов.
Важнейшим аспектом теоретического анализа понятия «должность» является его уставные-правовое понимание, есть должность представляет собой конкретный перечень определенных целей, задач, функций и полномочий, для выполнения которых необходимы специальное образование, соответствующие способности и способность лица к выполнению должностных полномочий. Перечень конкретных должностей приводится в нормативных документах, где устанавливается заработная плата лица, занимающего ту или иную должность, определяются виды и количество подобных должностей. При этом понятие в уставные-правовом и функциональном значениях могут совпадать, если в органе государственной власти является только одна должность (например, глава администрации области, начальник финансового управления).
С правовой точки зрения должность в органах государственной власти - это комплексное образование, состоящее из различных правовых норм. Статус должности или его организационно-правовое положение характеризуется наличием двух аспектов: государственно-служебного и личностного. Каждую должность занимает человек: здесь прослеживается личностный аспект проблемы, связанный с профессиональной подготовкой лица, его образованием, компетентностью, моральными качествами, реализацией личных прав и свобод, должностным окладом и т.д.. Через должности обеспечиваются персонализация управленческих функций и более точное определение правового статуса служащего (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность), четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности службовцив.
От того, насколько всесторонне, научно обосновывается и четко характеризуется каждая должность или круг однотипных должностей в значительной степени зависит качество управленческой работы работников на их должности, а следовательно, и эффективность работы всего государственного апарату.
Следовательно, в законодательных актах, нормативных актах органов государственной власти целесообразно устанавливать требования к должностям государственных служащих, что создает единый масштаб, который определяет квалификационные требования к служащим, которые замещают одинаковые должности государственных служащих.
Четкое определение статуса должности, характеризующий служебное место и социально-трудовую роль служащего в органе, необходимо, во-первых, для установления объема служебной дееспособности как субъекта права, во-вторых, для оптимизации общей численности административного персонала, соотношение работников различных рангов , сокращение и упрощение (удешевление) государственного апарату.
Должность в органах государственной власти - это внедренная компетентным органом (законами или другими законодательными актами) в установленном порядке первичная структурная единица органа с соответствующим правовым статусом, который определяет место и роль работника государственного аппарата в решении задач, стоящих перед этим органом, и предъявляет к этого работника определенные вимоги.
Итак, выделяются следующие составляющие этого понятия:
должность - это структурная единица органов государственной власти;
она введена в установленном законодательством порядке;
она определяет круг обязанностей, соответствует полномочиям органа;
она имеет денежное содержание и предусматривает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение определенных обязанностей.
В современной практике каждая должность образуется в распорядительном порядке. Ее назначение, место в служебной иерархии, порядок замещения определяются правовыми актами соответствующих органов. Должность вводится в штатное расписание, в Реестр должностей государственных службовцив.
Большое значение имеет Реестр должностей государственных служащих. Собственно он предстает ключевым звеном в создании профессионального состава государственных служащих, обладающий новейшими научными знаниями, компетентен в области государственного управления, имеет высокий уровень профессиональной подготовки и досвид.
В Реестре должностей унифицированы наименования должностей и структурных пидроздилив.
Основными критериями классификации должностей государственных служащих является организационно-правовой уровень органа, который принимает их на работу, объем и характер компетенции на конкретной должности, роль и место должности в структуре государственного органа.
Целесообразно при обновлении законодательства о государственной службе определить типы должностей в органах государственной власти и местного самоуправления. Такими типами должностей по концепции административной реформы могут быть:
государственные должности;
патронатные должности;
административные должности;
должности технического и обслуживающего персонала (последние не относятся к государственной службе по причине отсутствия властных, организицийно-распорядительных и консультативно-совещательных полномочий).
Статьей 25 Закона Украины «О государственной службе» установлено семь категорий должностей государственных службовцив.
Поскольку структура органов власти не является неизменной, Законом предусмотрено, что отнесение существующих должностей государственных служащих, не перечисленных на этом этапе, а также отнесение к соответствующей категории новых должностей государственных служащих проводится Кабинетом Министров Украини.
При решении вопросов об отнесении к соответствующим категориям должностей государственных служащих работников тех или иных органов государственной власти учитывается организационно-правовой уровень этих органов, который определяется законами Украины, указами Президента Украины, актами Кабинета Министрив.
Рассматривая ранги государственных служащих и продвижения по службе, следует подчеркнуть, что ст. 27 Закона Украины «О государственной службе» определяет, что продвижение по службе государственного служащего осуществляется путем занятия более высокой должности на конкурсной основе или по другой процедуре, установленной законами Украины и Кабинетом Министров Украины, или путем присвоения государственному служащему более высокого рангу.
Статьей 26 Закона Украины «О государственной службе» государственным служащим в зависимости от категории, к которой они относятся, установлены следующие ранги: первая категория - 3, 2 и 1 ранга, вторая категория - 5, 4 и 3 ранга, третья категория - 7, 6 и 5 ранги; четвертая категория - 9, 8 и 7 ранги, пятая категория - 11, 10 и 9 ранги; шестая категория - 13, 12 и 11 ранги; седьмая категория - 15, 14 и 13 ранги.
Согласно этому Закону, постановления Кабинета Министров Украины от 19 июня 1996 г. № 658 утверждено Положение о рангах государственных служащих. Определено, что ранги присваиваются в индивидуальном порядке в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Лицам, впервые зачислены на государственную службу, присваивается, как правило, самый низкий ранг, предусмотренный для соответствующих категорий посад.
Ранги, соответствующие должностям первой категории, присваиваются Президентом Украины, второй категории - Кабинетом Министров Украины. Предложения о присвоении рангов, соответствующие должностям первой и второй категорий, вносит Главгосслужба Украины по представлению соответствующих государственных органов.

<- 26. Служба в органах местного самоуправления 28. Управление государственной службой как деятельность специально созданных органов государственной власти и их структурных подразделений ->