Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

48. Понятие и содержание эффективности государственной службы

В теории организации эффективность в административном управлении определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если лучший результат в условиях заданных временных затрат или если результат получен при самых низких затрат изделия ».
Содержанием деятельности государственного аппарата является управленческая, организационная работа, призванная обеспечить надлежащую организованность и эффективное функционирование всех сфер общественной жизни. Основным структурным элементом государственного аппарата является орган государственной власти, состоящий из служащих, должностных лиц - граждан, выполняющих управленческие функции на профессиональной основе, что имеют властные полномочия, специальный правовой статус и официальные атрибуты посади.
Эффективность государственной службы - это свойство управленческих действий, решений, поведения, отражает меру того, насколько эти действия приводят к желаемому результату. Оценка тех или иных действий государственной службы и их эффективности зависит прежде всего от критериев оцинювання.
Оценка, обеспечивает эффективность деятельности государственного служащего, включает в себя:
1) субъект оценки;
2) объект оценки;
3) научно разработаны критерии оценки деятельности государственных служащих, то есть конкретные требования, которым должны соответствовать деятельности работника, его личные качества и результаты труда. В литературе можно встретить различные взгляды на вопрос критерия оценки работы служащих, однако на практике стабильных, четких критериев оценки действий государственных служащих пока не разработано. В основном, критерии оценки - это требования, предъявляемые к служащему по занимаемой им государственной должности государственной службы. Конкретизацию личных качеств государственных служащих осуществляют преимущественно руководитель, аттестационная комиссия, которые руководствуются при этом моральными нормами. Следует отметить, что сегодня наука социология имеет ряд разработок (в виде устного опроса, тестирования) оценки личных качеств служащих (сообразительность, умственные способности, инициативность и т.д.), но в системе государственной службы они применяются крайне редко;
4) методы оценки;
5) процедура оценки (создание рациональной системы учета показателей работы служащих, что позволяет анализировать собранную информацию о государственного служащего).
Безусловно «оценка» является основным элементом понятия «эффективности государственной службы», так как она отражает уровень развития общества, а также уровень функционирования государственной службы. Поэтому оценки должно осуществляться по определенным критериями.
Критерий в общепризнанном понимании представляет собой определенную количественную или качественную признак, на основании которого оценивается факт, материальный или духовный объект, осуществляется оценка любых явлений, проявлений функционирования материальных и нематериальных субъектов, классификация предметов материального и духовного мира, это фактически «мерило», по которому производятся отношение и мнение о целесообразности и эффективности функционирования определенного субъекта.
Для систем управления критерий определять эффективность управления, т.е. оценивать проявления управления, благодаря анализу которых можно определять уровень и качество управления и предоставления услуг, его соответствие потребностям общества. Именно учета качества отличает критерии управления среди других показателей, измеряющих только количественные показатели соответствующих признаков, проявлений и т.д.. Вообще критерии связаны с понятием эффективности, трансформируют его в себя через определенные уточнения и определения, отражают соотношение между полученными социальными результатами и затратами на их досягнення.
Многообразие влияния государственного аппарата на общественную жизнедеятельность, многовекторность его целей и функций его деятельности, соответствующая сложность его структуры обусловливают определенные трудности относительно определения критериев оценки. Они также усиливаются тем, что методология исследования вопросов государственного управления и государственной службы унаследовала подходы правовых наук, в частности административного права. В системе государственного управления не во всех случаях учитывается единство субъекта и объекта управления, в результате чего анализы и оценки осуществляются преимущественно в рамках управленческой деятельности органов государственной власти. При этом целью и конечным результатом управленческой деятельности считают управляющее воздействие, а не его наслидок.
Этим указывается на то, что оценка функционирования государственного аппарата должно осуществляться с двух точек зрения: во-первых, с точки зрения функциональности, то есть обеспечения выполнения задач и функций государства, во-вторых - с точки зрения витрат.
Функциональная оценка раскрывает, характеризует и позволяет оценивать роль государственного аппарата в общественном развитии, в решении тех проблем, которые возникают в процессе социально-экономического развития и общественной життедияльности.
Оценка деятельности органа власти сосредоточена в основном на последствиях деятельности, потому что конечной целью производства услуг и товаров в государственном секторе являются не услуги и товары как таковые, а их способность удовлетворять интересы пользователей и налогоплательщиков. Важнейшими показателями результаты и наслидки.
Государственный аппарат обеспечивает реализацию задач и функций государства, является интегрированным субъектом государственного управления. Содержание и характер целей управления, способы и методы их реализации, восприятие их общественностью и соответствие целей потребностям общественного развития и личности - это факторы, которые непосредственно влияют на эффективность функционирования государственного апарату.
Не менее важным является и затратная составляющая оценки. Дело в том, что материальные, финансовые, кадровые, интеллектуальные, информационные и другие расходы на функционирование государственного аппарата достаточно велики. Значителен также объем управленческой деятельности, что выражается в реализации нормативно-правовых основ обеспечения жизнедеятельности общества, в осуществлении организационно-распорядительных, консультативно-совещательных и нормо-проектных полномочий, в затратах рабочего времени государственных службовцив.
При этом необходимо отметить, что оценка деятельности органов управления различными субъектами осуществляется с разных позиций. Так, гражданина интересуют результаты этой деятельности; законодателя - достигнутые результаты и характер выполненной работы для выделения средств из бюджета; руководителя органа, государственного служащего - достижение целей, стоящих перед органом.
Это обусловливает дифференцированный подход к оценке функционирования государственного аппарата как с точки зрения субъекта оценки, так и с точки зрения объекта оценки, а именно функциональной оценки, т.е. оценки социальных последствий деятельности государственного аппарата, и оценки затратной составляющей.
Функциональная оценка в данном случае представляет собой социально-экономическую категорию, раскрывает взаимосвязь между результатами управленческой деятельности, выраженными социальными эффектами и технико-экономическими показателями, и затратами управленческого труда (живого и овеществленного). Такой категории может быть признана категория «результативности» (в иностранной специализированной литературе - «еffисиеnсу»).
Проблема заключается в том, что для государственного аппарата, как и для его составляющих - органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и государственной службы разработка критериев оценки их функционирование связано с существенными трудностями, которые обусловлены неопределенностью как полученных социальных результатов, так и расходов на их достижение (последнее связано с тем, что объект управления также несет определенные расходы, которые не всегда можно посчитать). При этом необходимо иметь в виду следующее: во-первых, общий социальный эффект создается не только субъектами управления, но и объектами управления, во-вторых - наряду с государственным аппаратом в управлении общественными процессами участвуют и другие субъекты механизма государства, а именно органы самоуправления, общественные объединения и т.п.. Это подтверждает, что из общего социального эффекта необходимо выделить социальный эффект, полученный за счет активности объектов хозяйствования (что для рыночных условий может составлять определяющую часть), социальный эффект, созданный другими субъектами управления, и только остаток можно соотносить с деятельностью конкретного органа управлиння.
При таком рассмотрении социальный эффект представляет собой интегрированный критерий. Это фактически является результат, который получает общество как в условиях потребления материальных, социальных и духовных ценностей, так и в процессе их производства. Социальный эффект получается течение и вследствие всего жизненного цикла изделия, идеи, организационной формы и т.д., благодаря рациональной организации субъекта управления, оптимального функционирования объектов управления, согласованности их активности и деятельности с закономерностями социально-экономического состояния общества, соответствия потребностям, интересам и способности граждан. Приведенные признаки рациональности, оптимальности, согласованности и соответствия характерны для проявления положительного социального ефекту.
При этом он должен быть постоянным, прогрессирующим, содержать в себе источник и средство будущего розвитку.
С этой точки зрения невозможно признавать социально эффективными те случаи, когда определенный экономический, а еще хуже производственный эффект достигается путем ухудшения отдельных факторов общественного благосостояния. Не заслуживают внимания и краткосрочные эффекты, полученные нередко путем применения неадекватных достижению ресурсив.
Критерии функциональной оценки призваны отражать способность обеспечивать необходимое регулирование общественными процессами. Наряду с этим они могут применяться для анализа функционирования как всего государственного аппарата, так и его отдельных составляющих. То есть эти критерии должны быть универсального характера, гармоничными для любых организационно-правовых уровней органов, быть понятными и воспринятыми широкими слоями населения. Также необходимо, чтобы между критериями оценки функционирования различных органов была определенная согласованность, по которой оценка на местном или локальном уровне способствовала получению оценки более высокого уровня, а последняя способствовала получению локальнои.
Основное назначение государственного аппарата заключается в обеспечении высокого уровня здоровья, образования, безопасности и благосостояния населения. Оценки таких показателей может осуществляться за определенный период деятельности органа или выборного лица, по сравнению с другими регионами, странами и т.д.. Тем самым определяется использования вместо критерия «результативности» критерия «степени достижения целей» или «меры результативности» («реrfоrmаnсе»), т.е. степени достижения определенных показателей благосостояния населення.
Для конкретного органа государственной власти этот критерий оценивать адекватность предоставляемых услуг потребностям населения, общества, личности. По этому критерию можно оценить и степень использования имеющихся ресурсов путем определения отношения результатов, фактически полученных из имеющихся ресурсов, до максимальных результатов, можно было бы получить из этих ресурсов. При этом он приобретает признаки степени результативности, то есть возникает безразмерной величиной, которая предоставляет возможность осуществлять сравнительную оценку деятельности как различных органов власти с одинаковым организационно-правовым статусом (например областные (районные) государственные администрации, органы местного самоуправления), так и их структурных подразделений .
Также критерий «степень достижения» может использоваться как инструментарий по правильной оценки потенциала управления и степени его використання.
Указанные критерии «результативность» и «степень достижения» являются интегрированными критериям, описывающих функциональную оценку деятельности субъектов государственного апарату.
Для оценки деятельности органов государственного аппарата большое значение приобретает четкое описание расходов. Вместе с тем оценивать эффективность путем измерения только расходов - недостаточный метод, потому что он не учитывает социальную значимость, качество предоставления услуг и т.п.. Использование объема производства, выполненной работы и услуги как критерии оценки функционирования государственного аппарата и его составляющих без учета социального эффекта, общественной полезности от этой деятельности также может завести в «оценочный тупик», который не квалифицирует социальную потребность в такой дияльности.
Расходная составляющая оценки функционирования государственного аппарата и государственной службы зафиксирована таким критериям, как эффективность («еffесtиvеnеss»), производительность («рrоduсtиvиtу») и рабочая норма («wоrklоаd»).
Определенным образом эти критерии можно назвать вторичными, потому что они фактически оценивают внутреннюю деятельность органа власти или его структурного пидроздилу.
Эти критерии находятся под влиянием двух групп факторов. Первая - факторы, связанные с организацией управленческого процесса. К ним можно отнести: целесообразность предоставления органу (его структурному подразделению) определенных полномочий по выработке определенных управленческих решений, соответствие структуры органа, его штатного расписания и штата предоставленным полномочиям, оптимальность технологии управления или регулирования и принятия управленческих решений, рациональность нормативного урегулирования управленческой деятельности и т.д..
Вторая группа факторов интегрирует вопросы организации трудовой деятельности государственных служащих. Она включает формирование персонального состава органа кадрами необходимой квалификации, создание необходимых социальных, материальных, информационных, психологических условий для производительного труда тощо.
Надо отметить, что для оценки деятельности органа власти, а также формирование условий труда, формирования и реализации государственно-служебных отношений государственных служащих разрабатываться и совершенствоваться нормы и стандарты предоставления услуг, профессионально-квалификационные характеристики должностей и должностные инструкции, исследоваться нормы времени (например, в Федеративной Республике Германия нормирована вся деятельность государственных служащих не только во временном измерении, но и в стоимостном), исследоваться процедурные, процессуальные, технические и другие проблемы принятия решений и контроля за их выполнением. Тем самым отдельные направления оценки деятельности органа управления могут заменяться систематическим контролем за эффективностью его дияльности.
При этом оценке подлежат: расходы, усилия, работа и результаты. Расходы определять ресурсы, выделяемые для получения необходимого результата. Усилия - это фактически трудовые затраты. Работа - это процесс достижения необходимых результатов, определяется определенными средствами, методами тощо.
Цели деятельности органа или его структурного подразделения реализуются путем введения определенной деятельности, оценивается благодаря использованию конкретных измерительных показателей, а именно: показателей общей минимизации затрат, показателей недопущения расходов. Согласно принятой классификации эти показатели можно отнести к рабочим норм («wоrklоаd»).
Такое четкое, пунктуальное определение целей значительно увеличивает количество показателей, соответствующих различным качественным характеристикам достижения результату.
Наряду с определенными ранее критериями функциональной и расходной направленности целесообразно выделить критерии специальной социальной эффективности государственного аппарата и государственной службы. Эта группа критериев имеет отражать организацию и функционирование определенной подсистемы государственного аппарата. К ней можно отнести следующие критерии:
1) целеустремленность организации и функционирования определенной подсистемы государственного аппарата и его структур, которая заключается в соответствии их управленческих воздействий целям, объективно формируются обществом. Анализ целеустремленности подсистемы органа власти предполагает: выявление и нормативное закрепление общественно актуальных целей и полномочий, мониторинг их реализации с учетом изменений потребностей и интересов; измерения достижения целей и корректировки деятельности в зависимости от степени их достижения
2) затраты времени на выработку управленческих решений и их реализацию. Управленческое решение имеет наивысшую результативность в течение достаточно короткого промежутка времени, пока оно соответствует условиям его разработки и факторам, которые при этом учитывались;
3) стиль функционирования подсистемы государственного аппарата, т.е. формы и методы решения управленческих проблем, а также оптимальный набор структурных элементов этой подсистемы;
4) сложность структуры подсистемы государственного аппарата. Этот критерий учитывает исключительно важный аспект управления. Чем проще организационная структура в вертикальном и горизонтальном распределении, тем скорее происходит прохождения управленческого решения, тем меньше оно подвергается изменениям, тем меньше проблем на так называемых стыковых вузлах.

<- Глава 11. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 49. Государственная кадровая политика в сфере государственной службы ->