Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

51. Государственно -политические и социально -экономические аспекты борьбы с коррупцией

Исторический анализ свидетельствует, что в переходный период масштабы отношений, которые могут подпадать под коррупционные деяния, значительно зростають.
Принятые в октябре 1995 г. Закон Украины «О борьбе с коррупцией», соответствующие акты Президента и Кабинета Министров Украины создали организационно-правовую основу для проведения единой государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, предотвращения ее проявлений в органах исполнительной власти. В органы, ведущие борьбу с коррупцией, отнесены подразделения Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, органов прокуратуры Украины, другие органы и подразделения, которые создаются для борьбы с коррупцией согласно действующему законодавством.
Соответствующими Указами Президента Украины утверждены и реализуются Национальная программа борьбы с коррупцией, Концепция борьбы с коррупцией на 1998-2005 роки.
Дальнейший процесс реформ требует общегосударственной внимания и повышения эффективности борьбы с коррупционными деяниями и организованной злочиннистю.
Термин «коррупция» означает многоликое явление. Обобщенно коррупция - это злоупотребление служебным положением в неслужебных целях (например: взяточничество, вымогательство, лоббирование за вознаграждение, родственные связи, мошенничество, «быстрые деньги», растрата и т.п.). Хотя коррупцию основном рассматривают как власть государственного аппарата, она существует и в негосударственном секторе. Действительно, часто частный сектор напрямую связан со злоупотреблениями в органах государственной влади.
Закон Украины «О борьбе с коррупцией» определяет коррупцию как деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ. В ст. 1 этого Закона определено, что коррупционными деяниями являются:
а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций материальных благ, льгот или других преимуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной) стоимости;
б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодавством.
Вместе с тем, согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Украины от 25 мая 1998 получения кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости, другого имущества с использованием льгот или преимуществ, не предусмотренных законодательством (п. «б» ч. 2 ст. 1 Закона), признается противоправным независимо от того, связаны ли эти действия с выполнением лицом функций государства. Материальные блага или услуги могут быть получены лицом как непосредственно, так и через членов ее семьи, третьих лиц, почте или другим способом. Указанные в Законе лица несут ответственность за получение материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ как для себя лично, так и для родственников, знакомых тощо.
Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Украины от 25 мая 1998 правонарушения, связанные с использованием должностными лицами в личных или иных неслужебных целях государственных средств, предоставленных им в служебное пользование помещений, средств транспорта или связи, техники или другого государственного имущества , к коррупционным действиям не относятся.
Объективная сторона коррупционных деяний, предусмотренных ч. 2 ст. 1 Закона, заключается в незаконном получении материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ в любом виде. Для ответственности по данной норме закона не имеет значения, совершило лицо определенные действия (или бездействие) в пользу того, кто предоставил материальные блага, услуги, льготы или другие преимущества, да наступили от этих деяний определенные последствия.
Получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, гонорара или иного вознаграждения за научную, преподавательскую, творческую деятельность или медицинскую практику Законом не запрещено, а потому коррупционным деянием не вважаеться.
Субъект коррупционного правонарушения подлежит ответственности за содействие физическим или юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской, внешнеэкономической, кредитно-банковской и другой деятельности, а также в получении ими субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот (п. «а» ч. 1 и п. «а» ч. 3 ст. 5 Закона) при условии использования ими своего служебного или должностного положения с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ. Содействия предпринимательской деятельности может заключаться, например, в действиях, направленных на получение предпринимателем лицензии, сертификата в обход установленного законодательством порядка, в помощи в регистрации или перерегистрации фирмы, общества и т.п., в передаче сооружений, оборудования, в организации технического обеспечения (средствами транспорта, связи 'связи), в информационном (компьютерном) обслуживании предпринимателя, принятии нормативно-правового акта, обеспечивающего более выгодное освоение рынков сбыта товаров и предоставления послуг.
Как содействие внешнеэкономической деятельности следует рассматривать, в частности, расширение экспортных или импортных квот, выдачу лицензий, освобождение от пошлин, таможенных сборов и их уменьшения, необоснованное упрощение таможенного контроля, оказания помощи в переводе валютных средств за пределы Украины, транзите товарив.
Под другой деятельностью, предусмотренной п. «а» ч. 3 ст. 5 Закона, необходимо понимать, в частности, деятельность в сфере приватизации, организации производственного процесса, юридической регистрации политических партий или объединений граждан, награждении государственными наградами, присвоении почетных и специальных званий, определения правового статуса определенных групп государственных служащих, осуществления паспортного контроля, специального страхования, а также эпизодическую хозяйственную деятельность различных фондов, объединений и т.п.. Содействие физическим или юридическим лицам в осуществлении указанных видов деятельности, не связанное с использованием своего служебного или должностного положения, например, путем консультаций, не признается правонарушением, предусмотренным п. «а» ч. 1 или п. «а» ч. 3 ст. 5 Закона.
Относительно занятия предпринимательской деятельностью лица, уполномоченного на выполнение функций государства, то следует учитывать, что согласно ст. 1 Закона Украины «О предпринимательстве» под ним понимается официально признана, самостоятельная, систематическая, на собственный риск деятельность по производству продукции, выполнению работ, оказанию услуг или занятие торговлей с целью получения прибыли. Поэтому занятие предпринимательской деятельностью без государственной регистрации или без предусмотренного законодательством специального разрешения (лицензии) влечет ответственность не за данным Законом, а по ст. 164 КоАП, а в случае совершения таких действий в течение года после наложения административного взыскания - по ст. 148/3 КК.
Необходимо иметь в виду, что для лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, Закон не устанавливает ограничений относительно вложения средств в акционерные общества, держания акций и получения дивидендов как рядовыми акционерами. Эта деятельность в соответствии с Законом Украины «О предпринимательстве» и Закона Украины «О ценных бумагах и фондовой бирже» не считается предпринимательством и не влечет ответственности за коррупционное правонарушение. Однако непосредственное участие указанного лица как учредителя в создании предприятия рассматривается как занятие предпринимательской деятельностью, поскольку согласно ст. 8 Закона «О предпринимательстве» учредитель с момента регистрации предприятия приобретает статус пидприемця.
По смыслу п. «б» ч. 1 ст. 5 Закона под выполнением работы на условиях совместительства следует понимать выполнение работником помимо основной еще и другой оплачиваемой работы независимо от заключения трудового договора. Не признается совместительству научная, преподавательская, творческая деятельность, а также медицинская, ветеринарная практика. При выяснении вопроса, является ли выполняемая работа совместительству, необходимо руководствоваться постановлением Кабинета Министров Украины от 3 апреля 1993 г. № 245, Положением об условиях работы по совместительству работников государственных предприятий и организаций (утверждено приказом Минтруда, Минюста и Минфина от 28 июня 1993 г. № 43) и приложенным к настоящему Положению Перечнем работ, которые не являются сумисництвом.
Не является правонарушением, связанным с коррупцией, также вхождение такого лица в редакционных коллегий периодических изданий (газет, журналов), разного рода жюри, консилиумов, даже при условии, что это лицо получает за эту деятельность вознаграждение, поскольку указанные органы создаются с целью развития науки, культуры, искусства, совершенствования медицинской практики.
Решая вопрос о виновности лица в непредоставлении, задержании или предоставлении недостоверной или неполной информации, следует иметь в виду, что лицо, уполномоченное на выполнение функций государства, вправе отказать в предоставлении информации или предоставить ее в неполном объеме в случаях, предусмотренных ст. 28-38, 46 Закона Украины «Об информации», в частности, когда информация:
является государственной тайной;
является конфиденциальной;
касается личной жизни человека, содержит врачебную, коммерческую тайну или тайну денежных вкладов, телефонных разговоров;
является собственностью организации;
когда ее разглашение нарушит права человека на справедливое и объективное рассмотрение дела в суде, создаст угрозу его жизни, здоровью, повредит оперативным мероприятиям, расследованию или дизнанню.
Правонарушением, предусмотренным п. «б» ч. 3 ст. 5 Закона, признается любое неправомерное вмешательство должностного лица в деятельность другого должностного лица или государственного органа с целью помешать выполнению ими своих полномочий. Во вмешательством подразумевается уговоры, шантаж, запугивание, угрозы, заявления о разглашении сведений, компрометирующих лицо тощо.
Под иными правонарушениями, связанными с предупреждением коррупции, следует понимать также предусмотрены Законом нарушение требований финансового контроля (ст. 6).
Коррупция имеет тяжелые последствия для всех слоев общества, она деморализует граждан, разрушает их доверие к государству, к ее лидерам. Главная опасность заключается в том, что она превращает государство из средства сбалансированного обеспечения потребностей всех социальных слоев в орудие защиты интересов узких групп за счет всего суспильства.
С целью предотвращения распространения коррупции необходимо учитывать ряд чинникив.
Политический фактор. Он заключается в четком разграничении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всех уровнях. Действие этого фактора проявляется в разработке и принятии законов («О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти»), в промедлении с принятием законов экономического характера, неиспользовании принятых законов и отсутствия контроля за их виконанням.
Нормативно-правовой фактор. Он заключается в необходимости совершенствования нормативно определенных механизмов реализации Закона Украины «О борьбе с коррупцией».
Организационный фактор. Он проявляется в совершенствовании скоординированности действий органов, ведущих борьбу с коррупцией, в усилении их взаимодействия, в четком распределении полномочий каждого из них. Необходимо особо подчеркнуть, что недостатки организационного фактора могут приобрести особое значение на фоне несовершенной системы государственного контролю.
Экономический фактор. Он обусловлен экономическим кризисом, переходным состоянием в управлении народным господарством.
Кадровый фактор. Он заключается в том, что система отбора, подготовки и управления персоналом государственной службы требует совершенствования. Низкая социальная защищенность государственных служащих и, как следствие, их низкий профессионализм ставит этот фактор на одно из первых мисць.
Морально-психологический фактор. Это неразвитые традиции этики государственных служащих на общем фоне идейной и морального кризиса суспильства.
Фактор противодействия распространению коррупции - это усиление института государственной службы. Именно в рамках этого института коррупция может и должна быть поставлена ​​под жесткий контроль.
Изучение практики предотвращения проявлений коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления свидетельствует, что указанные органы власти постепенно накапливают опыт применения Закона Украины «О борьбе с коррупцией», своевременного реагирования на факты коррупционных проявлений со стороны государственных службовцив.
Важно то, что акценты применения законодательства о борьбе с коррупцией переносятся на предотвращение ее проявам.
В связи с этим, с целью активизации работы по предотвращению проявлений коррупции со стороны государственных служащих необходимо:
обеспечить подбор и расстановку кадров на основе беспристрастного конкурсного отбора, их периодическую ротацию и одноуровневое перемещение;
повысить эффективность системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
пересмотреть нормативно-правовую базу по совершенствованию материального и социально-бытового обеспечения государственных служащих, в частности оплаты труда;
усовершенствовать механизм контроля за достоверностью деклараций о доходах государственных служащих, учитывать итоги проверки достоверности деклараций при проведении аттестации государственных служащих;
четко регламентировать условия и порядок правомерного получения государственными служащими и другими лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, подарков, комиссионного вознаграждения, гонораров, услуг и т.п., а также использование ими средств транспорта, связи, техники, другого имущества независимо от форм собственности; Module . установить ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за уклонение от реагирования в соответствии с законом на критические выступления средств массовой информации относительно обнародованных фактов коррупции, нарушений прав и свобод человека и гражданина;
рассмотреть и определить уровень компетенции, ответственности и полномочий ряда центральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в органах власти, в проведении работы по предупреждению и противодействию корупции.
Потенциально угроза коррупции существует в любой сложной социально-экономической системе, где невозможно обойтись без иерархических бюрократических структур, которые управляют системой в целом и ее отдельными элементами. Более того, исторический опыт показывает, что с развитием и усложнением общества масштабы отношений, благоприятных к проявлениям коррупции, расширяются, хотя их доля в совокупности общественных отношений зменшуеться.
Безусловно, имеют значение масштабы коррупции. Как показывает международный опыт, большинство социально-экономических систем могут функционировать при наличии некоторой степени коррумпированности. Но если она становится нормой жизни, приобретает систематический характер, то ее влияние поистине згубний.
Широкие социальные преобразования так же, как и конкретные антикоррупционные меры могут привести к значительному сокращению объемов коррупционных деяний. В переносном смысле коррупция определяется по формуле: КОРРУПЦИЯ Есть монополизм ДЕФИЦИТ СВОБОДА ДЕЙСТВИЙ - КОНТРОЛЬ. Независимо от характера деятельности (государственный, частный или некоммерческий) коррупция появляется в тех случаях, когда кто-либо имеет монопольную власть над товарами или услугами, существует их дефицит, у кого-то есть определенная свобода действий по их распределения и при этом существуют несовершенные или вообще отсутствуют нормы контролю.
Монополизм. Речь идет не только о монополизме какого-то производителя (продавца) на рынке, но и о монополизме в других сферах жизни общества (образовании, внешней торговле, средствах массовой информации и т.п.). В любом случае монополизм выражает интересы тех или иных объектов общества в пользу монополиста, что является мощным источником и стимулом для различных форм коррупции. Монополизм производителя или в любой другой сфере жизнедеятельности общества должен быть ограничен или урегулирован законодательно или нормативно.
Дефицит. Дефицит, безусловно, порождает борьбу за дефицитные ресурсы, услуги, возможности. Время субъекты, которые распределяют дефицит, постоянно подвергаются давлению сверху и снизу. Дефицит и монополизм взаимосвязаны и стимулируют друг одного.
Отсутствие гласности. Это своеобразная форма дефицита на объективную информацию как коммерческого, так и социально-политического характеру.
Корыстный характер коррупции предусматривает особый социально-экономический механизм ее реализации. Реально коррупция ведет к выражению, как правило, экономических интересов или государства в целом или отдельных социальных групп. Именно эти два социально-экономические субъекты страдают от коррупции. Все другие слои общества способны так или иначе компенсировать свои потери от нее. Поэтому защищать от коррупции следует прежде государство и наемных працивникив.
Исходя из вышесказанного, социально-экономические меры борьбы с коррупцией следует сконцентрировать на этих основных напрямах.
Преодоление монополизма в социально-экономической сфере современной Украины. В данном случае необходимы жесткие организационные решения с четкими определениями терминов и ответственности за их реализацию.


<- 50.Професийно -квалификационные характеристики должностей государственных служащих как средство обеспечения эффективности деятельности государственной службы Глава 12. МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ УКРАИНЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ->