Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

52. Основные черты модели государственной службы Украины

Утверждения демократического пути развития Украины, развитие правового социального государства обусловливают реформирования модели государственной службы.
С целью определения основных признаков модели украинской государственной службы целесообразно рассмотреть модели, существующие в свити.
В «исторически-географическом» аспекте можно выделить три типа моделей: восточную и два западных типа - континентальный (Европейский континент) и англо-американский. Принципиальное отличие двух западных типов заключается в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла значительно позже возникновения системы управления государством. Традиции разветвленного государственного аппарата, который наделен немалыми полномочиями, в значительной мере сохраняются и довольно спокойно инкорпорированы в политические системы демократии.
В США государственной парадигмой является самоуправления свободных людей на свободной земле. Кроме того, американцам свойственна сильная недоверие к любой исполнительной власти. Поэтому государственный аппарат в Америке, возникший на базе свободного самоуправления, а можно сказать и после демократии, имел приспособиться к условиям и политической ориентации эгалитарного общества. На протяжении XX в. западные системы интенсивно обменивались своими достижениями, постепенно приближает их друг к однои.
Западные модели государственной службы характеризуются определенной кризисом, т.е. падением доверия к ним, к их человеческой составляющей, а также к ее способности эффективно реагировать на потребности настоящего и будущего.
Соответственно происходит существенный пересмотр принципов государственной службы, приобретает популярность идея «постбюрократичного аппарата», то есть отказа от традиционной иерархической структуры в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от логики управления и учреждения логике регулирования и обслуживания, развития « нового государственного менеджмента - государственного предпринимательства ».
Последнее направление является наиболее популярным. В Великобритании введена контрактная форма найма на работу работников среднего звена на определенный срок, который предусматривает достижение заранее определенных результатов возглавляемых ими структур управления. Продление контракта зависит от последствий деятельности. Такая мера дал положительные результаты: повысились результативность и эффективность, снизилась стоимость управленческих услуг, сократилась численность служащих. Наряду с этим определенным образом теряется специфика государственной службы как института общественного служения.
Изменения в западных моделях происходят не только в направлении коммерциализации государственной служби.
Определяющим является поворот к человеку, гражданина, общества. Во-первых, человек рассматривается не как управляемый субъект, а как «клиент», которому государство в лице органа государственной власти, государственной организации, структуры, которой переданы определенные функции по выполнению задач государства, или государственного служащего, оказывает услуги. Этим объясняется актуальность обеспечения прав человека в отношениях с государством, а также участие в управлении, открытость государственного аппарата, его чувствительность к потребностям личности и общества тощо.
Движение в этом направлении вызывает противодействие со стороны существующих технологий и традиций государственного управления. Актуальной встает проблема морально-этических аспектов поведения государственных служащих. Этическая составляющая реформирования государственной службы находит свое место в кодексах поведения государственного служащего, содержащие правовые и моральные норми.
В целом пересмотр основных принципов западных моделей государственной службы происходит по направлениям:
определение и институализация политической роли государственного аппарата и государственной службы (кстати, бывший Президент США Р. Рейган, вице-президент США А. Гор говорят о политически лояльную государственную службу, а не политически нейтральную)
поиска оптимального соотношения политической и административной составляющих в государственном аппарате и государственной службе;
становления целевого программного управления;
развития функционального управления, соответствующих организационных структур, «плоских» структур, соответствующие рыночным условиям;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии
менеджеризации и маркетизации значительной части государственной службы;
децентрализации, удешевления и сокращения государственного аппарата;
прозрачности, «чувствительности» государственной службы с потребностями и ожидания граждан;
значительного внимания к управленческой культуры и морально-этических аспектов государственной служби.
Анализируя основные направления развития западных моделей государственной службы и основные положения Концепции проведения в Украине административной реформы, можно констатировать, что украинская модель государственной службы впитала в себя лучшее из мирового опыта и формируется по следующим основным ознаками.
Во-первых, государственная служба обеспечивает осуществление задач и функций держави.
Во-вторых, государственная служба охватывает всю властную вертикаль и обеспечивает непосредственное управление предоставлением и именно предоставления услуг населенню.
В-третьих, государственная служба имеет собственное законодательное и нормативно-правовое обеспечение, которое с развитием сформируется в отдельную правовую отрасль - право государственной службы. Его составляющей является кодекс общих правил поведения государственного служащего, содержит правовые и моральные норми.
В-четвертых, государственная служба охватывает профессиональную деятельность работников всего государственного аппарата, осуществляющих управленческие функции.
В-пятых, государственная служба обеспечивает формирование организационных, процедурных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, которые соотносятся со структурно-функциональной схеме механизма государства и включают построение и правовое описание иерархии должностей, нормы и правила деятельности и выполнения должностных полномочий, выявление, оценку , стимулирования и ответственность соответствующих работников тощо.
В-шестых, государственные служащие имеют отдельный правовой статус, их профессиональная деятельность нормируется специальными законодательными актами.
В-седьмых, государственная служба имеет специализированную общегосударственную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, органично соединена с системами высшего и последипломного образования Украины, а систематическое обучение государственных служащих является составляющей их профессиональной дияльности.
Приведенные признаки должны найти свое отражение в правовом регулировании государственной службы. Как показывает опыт развитых стран мира, реформирования государственного механизма и государственного аппарата сопровождается изменениями законодательства о государственной службе. В этих странах в условиях стабильности внесении изменений в базовых правовых актов по вопросам государственной службы происходит через 7-10 лет. Условия трансформационного периода требуют значительно оперативного реагирования на процессы социальных и экономических перетворень.
Этим объясняется актуальность разработки обобщающего правового акта, который бы объединил положения конституционного, административного, трудового, пенсионного, финансового, международного и т.д. права с существующей нормативно-правовой базой по вопросам государственной службы. Таким актом может быть Кодекс государственной службы Украины (рис. 12.1).
Это должен быть комплексный кодификационный акт, интегрирующей нормы упомянутых выше отраслей права. При этом они станут взаимосогласованным, приспособленными друг к другу, способными урегулировать государственную службу на всех уровнях, в различных ее видах, нормировать вопросы службы в органах местного самоврядування.
Надо отметить, что при всех негативных факторов возможно отделение от государственной службы работы на государственных должностях и в органах местного самоуправления не изменяет предварительно изложены характерные особенности модели украинской государственной служби.
Решение вопросов развития государственной службы должно осуществляться эволюционным путем с учетом и на основе социально-экономического состояния государства. При этом аксиомой ее развития должно быть обеспечение целостности государственной служби.
Залогом целостности и стабильности государственной службы будет принятие Кодекса государственной службы Украины. Его назначением является:
систематизация и кодификация норм различных отраслей права относительно регулирования различных аспектов государственной службы;
создание на этой основе стабильной и согласованной нормативно-правовой базы;
разработка и введение новых норм с учетом перспективных и первоочередных приоритетов целостной системы государственной службы, а не отдельных ее элементов, уровней или видов, перспектив развития, научных достижений, полноправного интеграции Украины в мировое сообщество, прежде всего в европейскую спильноту.
По своей структуре Кодекс целесообразно построить из двух составляющих: общей и особливои.
Общая составляющая должна содержать положения, касающиеся всех институтов государственной службы, а именно: определение, цели, принципы, классификации, общие требования к составным различных институтов тощо.
Особое составляющая имеет нормировать положения об особенностях прохождения государственной службы в органах различных ветвей власти, органах прокуратуры, местного самоуправления и других.

<- Глава 12. МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ УКРАИНЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ 53. Основные направления развития государственной службы Украины ->