Оболенский А.Ю.. Государственная служба (2003)

53. Основные направления развития государственной службы Украины

Украина сейчас находится в трансформационном периоде, коренным образом меняются базисные основы общества, осуществляется формирование суверенного и независимого, демократического, социального, правового держави.
Важным фактором формирования государственности Украины является создание современной эффективной системы государственного управления, должна быть введена путем проведения административной реформи.
Ее целью является внедрение динамических изменений в институциональной системе государственного управления, включая такие направления, как внедрение современной парадигмы государственного управления, которое должно быть направлено на обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, политического и социального партнерства, функционального управления социально-экономическими сферами, делегирование определенных функций государства другим, отличным от государственного аппарата, организациям для опосредованного их регулирования путем применения экономических рычагов или социальных приоритетив.
Государственная служба должна обеспечить государственному управлению системный характер и программно-целевой подход к предоставлению управленческих услуг на основе управленческого профессионализма, правовой компетентности, организованности и дисциплины государственных служащих, законности, результативности, рациональности, эффективности их праци.
Развитие государственной службы предполагает последовательное осуществление систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мер (правовых, организационных, информационных, материально-технических, финансовых и других), направленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих государственную службу, на четкую взаимосвязь всех ее институциональных положений с деятельностью корпуса государственных службовцив.
Исходные позиции развития государственной службы определяются необходимостью предоставления системного характера преобразованиям в сфере государственной службы, сосредоточение основного внимания на институционально-правовых административно-процессуальных аспектах института государственной службы. При этом система государственной службы, развивается, имеет не только стать отлаженной во всех ее звеньях, высокопрофессиональной, результативной, стабильной и авторитетной, но и гарантировать демократический характер взаимоотношений государственного аппарата, государственных служащих с гражданами, другими институтами гражданского общества, ввести конституционный принцип приоритета прав и свобод личности и громадянина.
Дальнейшее развитие государственной службы происходит одновременно с проведением правовой реформы. Государственная служба неразрывно связана с процессом формирования украинской государственности и развития полноценного гражданского общества, во многом она способствует определению векторов развития государственности и гражданского суспильства.
Государственная служба как системный правовой институт содержит правовые нормы различных отраслей права. С развитием законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения, вероятно, будут приниматься нормативные акты исключительно государственно-служебного характеру.
Системно-интегративный аспект института государственной службы заключается в том, что организация и функционирование государственной службы регулируется нормами многих отраслей права (конституционного, административного, трудового, уголовного и т.п.); системно-элементный аспект института государственной службы заключается в том, что он состоит из определенных пидинститутив . Их развитие должно происходить синхронно.
С учетом Концепции административной реформы и специфических особенностей функционирования государственной службы основными ее целями можно считать:
защита прав, свобод и законных интересов граждан;
охрану конституционного строя Украины, создание и обеспечение условий для развития гражданского общества, политического и социального партнерства;
формирование общественно-политических и правовых условий для практического осуществления задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления;
обеспечения эффективного функционирования механизма государства и государственного аппарата;
комплектования персонала органов государственной власти и местного самоуправления высококвалифицированными специалистами, способными профессионально выполнять свои должностные обязанности;
усовершенствование порядка отбора кадров, продвижения по службе, проведение аттестаций, присвоении рангов, стимулирования и ответственности и т.п.;
улучшение условий профессиональной деятельности государственных служащих;
обеспечение в деятельности государственных служащих и всего государственного аппарата соблюдения законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других возможных негативных явлений в государственной службе;
обеспечения надлежащего функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
создание социальных, информационных, материально-финансовых и других условий, необходимых для деятельности персонала органов государственной власти и местного самоуправления, в частности создание и поддержание благоприятных межличностных отношений, направленных на развитие положительных личностных качеств работников, их способностей и эффективности управленческого праци.
Цели и задачи государственной службы обусловливают содержание функционирования государственной службы как системы. Главными ее функциями с Концепцией административной реформы:
обеспечение реализации государственной политики в управлении общественными процессами;
привлечения к государственной службе наиболее компетентных и преданных делу кадров;
обеспечение построения карьеры и продвижения по службе на основе общественно полезных личных качеств, заслуг и результатов работы государственных служащих;
обеспечение профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной службы;
осуществление эффективного управления государственной службой;
обеспечения связей с громадськистю.
Вместе с тем перечень основных идей относительно функций государственной службы, изложенный в Концепции административной реформы, может быть дополнен некоторыми общими функциями, уточняют функциональную реализацию целей и задач государственной службы, а именно:
осуществление государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
научно обоснованное планирование и прогнозирование развития персонала государственной службы;
систематический анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти и местного самоуправления;
нормативно-правовое и организационное обеспечение комплектования персонала органов государственной власти и местного самоуправления с учетом способностей, профессиональных достижений, личностных и моральных качеств служащих;
создания и ведения реестра органов государственной власти, местного самоуправления и реестров государственных должностей и должностей государственных служащих;
разработка и внедрение современных типовых схем управления и их методического обеспечения;
создание и ведение функционального классификатора органов государственной власти и органов местного самоуправления;
определения, нормирования и мониторинг профессионально-квалификационных характеристик должностей государственного аппарата и органов местного самоуправления;
определение квалификационных требований к государственным служащим;
формирование современной информационно-аналитической сети, содержащую информацию о системе нормативных актов государственной службы, обеспечивала учет и анализ персонального состава государственных служащих, мониторинг эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и т.п.;
организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;
создание и внедрение механизмов защиты прав и интересов государственных служащих;
информирования общественности о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и государственных служащих;
контроль за соблюдением законодательства о государственной службе и деятельностью ее персоналу.
В построении системы государственной службы должна быть заложена структура государственного аппарата. Концепцией административной реформы предполагается такая обобщенная системы органов исполнительной власти:
Кабинет Министров Украины как высший по Конституции Украины орган исполнительной власти;
центральные органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, центральные органы исполнительной власти со специальным статусом);
правительственные учреждения и организации (подчинены непосредственно Кабинету Министров Украины или опосредованно - через подчинение той или другому центральному органу исполнительной власти);
учреждения и организации при Кабинете Министров Украины (последние предлагается вывести за пределы органов исполнительной власти, то есть изъять из сферы государственной службы);
областные, районные, Киевская и Севастопольская городские и районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации.
Новая структура государственного аппарата потребует разработки новых типовых схем управления. При этом должны быть обеспечены как их определенная достаточная прозрачность, так и упрощение структур и процедур управления, что позволит определить оптимальную штатную численность, обеспечит четкую иерархию и унификации задач, функций и полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений, их названий, унификацию и стандартизации профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих тощо.
С этой целью целесообразно разработать программу методического обеспечения типовых схем управления и типовых структурных подразделений органов государственной власти и местного самоуправления. Проектирование типовых структур управления должно базироваться на программно-целевом и функциональном принципах с учетом содержания и характера труда государственных служащих на конкретных должностях в органах государственной власти и местного самоврядування.
Понятно, что эта работа должна координироваться на государственном и местном уровнях. Следствием введения типовых структур управления может стать существенное повышение управляемости, эффективности и результативности управленческих структур.
Классификация органов государственной власти и местного самоуправления по функциональному признаку закладывает основы разработки классификации должностей государственных служащих, построение ее в соответствии с организационно-правового статуса органов и ее функциональных повноважень.
Концепция административной реформы предлагает законодательно определить следующие типы государственных должностей: политические, патронатные и административни.
Введение политических должностей требует существенного разъяснения самого определения политической должности. Политическую должность занимает политический деятель для реализации собственной политической программы, которая была косвенно или прямо одобрена при избрании или назначении этого лица на посаду.
Необходимость выделения этих должностей с государственной службы обосновывается некоторыми авторами Концепции административной реформы особенностями правового регулирования их статусу.
Современное законодательство не предусматривает установления отдельного публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан на государственных посадах.
Целесообразно законодательно распространить определенные требования государственной службы и на политические должности, а с учетом практического выполнения задач и функций государства в государственном аппарате и органах местного самоуправления можно предложить пятиуровневой классификации должностей:
политико-государственного уровня;
координационно-обеспечивающего уровня (руководители аппаратов и структурных подразделений Администрации Президента Украины и Кабинета Министров Украины, Верховной Рады, Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, патронатных служб и их работники)
административно-государственного уровня (государственные секретари, их заместители, заместители министров и руководители и их заместители других (кроме министерств) центральных органов исполнительной власти и их работники);
административно-территориального уровня (руководители областных и районных государственных администраций, территориальных структур центральных органов исполнительной власти и их работники)
административно-представительского уровня (руководители и работники исполнительных аппаратов органов местного самоуправления).
Лица, занимающие эти должности, осуществляющих задачи и функции государства и / или функционально обеспечивают их осуществление, имеют властные полномочия, несут ответственность за должности и получают от государства вознаграждение за свой труд. Определенную особенность имеют должности административно-представительского уровня, что, в частности, заключается в получении заработной платы из местного бюджету.
Предложенная классификация должностей направлена ​​на обеспечение целостности как механизма государства, так и государственной служби.
Приведенная классификация должностей приближена к обобщенной классификации органов государственного аппарата и определенным образом является производной от нее. Именно такой подход определил отнесение в концепции к государственной службе таких специфических ее видов, как военной, дипломатической, таможенной и инших.
Целесообразно при обновлении законодательства о государственной службе определить такие типы должностей в органах государственной власти и местного самоуправления:
государственные должности;
патронатные должности;
административные должности;
должности технического и обслуживающего персоналу.
При этом последние не относятся к государственной службе по причине отсутствия властных, организационно-распорядительных и консультативно-совещательных повноважень.
Необходимо отметить, что действующее законодательство Украины о государственной службе не предусматривает понятие «государственная должность». Его введение требует значительной научно-теоретической проработки, связанной с определенным отделением от понятия должности государственного служащего и согласованию с понятием «должностное лицо».
Можно предложить следующее определение понятия «государственная должность»: государственная должность - это должность в органах государственной власти, которые образуются в соответствии с Конституцией Украины, с определенным кругом обязанностей по выполнению и обеспечения задач и функций государства, отнесенных к полномочиям конкретного органа государственной власти, денежное содержание на которой осуществляется за счет государственного бюджета. По такому определению к государственной должности следует относить должности политико-административного уровня, должности руководителей и их заместителей координационно-обеспечивающего, административно-государственного и административно-территориального ривнив.
Необходимо также нормировать порядок отбора претендентов на указанные должности. Это должны быть профессионалы, люди с государственным стратегическим мышлением и большими организаторскими способностями, которые не только демонстрируют, но и практически доказывают преданность и верность держави.
Введение категории «государственная должность» требует нормативного определения реестра этих должностей с подробным изложением статуса каждого (прав, обязанностей, полномочий по должности, образовательно-квалификационных требований и т.д.).
Именно первые лица органов государственной власти должны вносить инновационные моменты в их деятельность. Преемственность и стабильность работы органов государственной власти должны обеспечиваться корпусом заместителей их руководителей, назначение которых будет осуществляться по принципу профессионализма. При этом особое место занимает первый заместитель и пидпоридкований ему структурное подразделение по вопросам государственной службы и кадровой роботи.
Правовой статус государственного служащего, занимающего государственную должность или должность государственного служащего, определяет полномочия в этой должности и ответственность, связанную с выполнением этих полномочий, а также права и обязанности, ограничения и гарантии, связанные с выполнением государственной службы и ее проходженням.
Отличительной чертой развития украинской государственной службы должно стать повышение юридического статуса ранга государственного служащего как инструмента стабилизации правового и социального положения государственных службовцив.
Актуальной является проблема правового обеспечения карьеры государственного служащего как гарантии стабильности системы государственной службы. При этом усовершенствованию подлежат правовые нормы, касающиеся условий прохождения и продвижения по службе, вопросам планирования карьеры, определения ее этапов и требований ее успешного завершения, правовых гарантий продвижения по службе и установления определенных условий по его обмеження.
Не менее актуальной является проблема создания научно обоснованной системы ротации кадров (вертикальной и горизонтальной) как фактора приобретения необходимого практического опыта профессиональной деятельности и элемента планирования карьеры, ее нормативно-правового регулювання.
Важными составляющими правового обеспечения государственной службы является совершенствование институтов юридической ответственности государственных служащих, установление гарантий их правового положения, организация правовой подготовки государственных служащих. Это - многоаспектная проблема, требующая скоординированных, комплексных, согласованных разработок в областях государственного, административного, трудового, уголовного, финансового права. В украинском законодательстве вопросы защиты прав и интересов государственных служащих и их юридической ответственности должны быть решены с принятием Кодекса общих правил поведения государственных службовцив.
Решение проблем юридической ответственности государственных служащих и в законодательстве, и в практическом плане должно быть связано с решением задач борьбы с коррупцией. Меры по борьбе с коррупцией необходимо рассматривать как неотъемлемую составляющую развития правового обеспечения государственной служби.
Совершенствование правового статуса государственных служащих должно сопровождаться созданием и внедрением механизмов правовой защищенности. Защита прав и интересов государственных служащих будет способствовать достижению стабильности статуса государственного служащего и внедрение механизмов контроля политической нейтральности государственной службы.

<- 52. Основные черты модели государственной службы Украины