Беляев А.А.. Экономическая политика (2004)

3. Механизм реализации экономической политики.

Реализация государственной экономической политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором участвуют различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной экономической политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного апарату.
Составной частью осуществления государственной экономической политики является определение механизма ее реализации, включающий совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение мероприятий, которые планируются в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:
организационно-управленческих;
нормативно-правовых;
финансово-экономических;
социально-психологичних.
Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной экономической политики, рассматривают этот процесс с разных позиций. Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются:
1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций;
2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.;
3) эффективные организационные структуры;
4) разработаны правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующих деятельность организаций и их отношения с властными структурами;
5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе:
- Исполнительной и законодательной власти;
- Центральной, региональной и местной власти;
- Самих центральных органов исполнительной власти;
6) мотивирован и квалифицированный персонал.
Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и прежде всего высших руководителей, в течение всего осуществления политики к условиям и решаемых решить, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о возникающих событиях и полученные результаты и на их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида.
В-третьих, реализацию можно представить как деятельность по определенным правилам как формальными, так и неформальными, которые определены в самом начале или формируются участниками осуществления экономической политики на основе накопленного опыта. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, влияющая на характер отношений между их членами.
Эффективность реализации зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесу.
Всего выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характера организации.
Уровень управления:
центральный;
региональный;
мисцевий.
Характер организаций:
- Центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат;
- Законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты;
- Исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата;
судебные органы: суд, прокуратура;
неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органи.
Главную роль при осуществлении государственной экономической политики играют органы исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной, политики и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Другие участники играют лишь эпизодическую роль, это относится и к органам представительной влади.
Неправительственные организации могут выступать в качестве:
источники знаний, особенно при решении сложных вопросов, выдвижении новых идей и формировании обратной связи;
средства мобилизации ресурсов;
поддержки политической стратегии и отдельных програм
Отдельные группы интересов могут создаваться и финансироваться самими государственными организациями с целью усиления своих позиций и проведения определенной экономической политики. Таким образом, не только интересы отдельных социальных групп или всего общества создают политику, но и определенная политика может создавать группы интересов. Взаимоотношения между этими участниками схематично представлены на рис. 3.
Всего отношений между участниками могут иметь следующий характер, который определяется:
поддержкой и сотрудничеством;
деловым партнерством;
компромиссами;
конфликтами.
В процессе реализации экономической политики роль государственных органов власти заключается в том, чтобы;
получить необходимые ресурсы:
разработать соответствующие планы и программы;
организовать и скоординировать деятельность учасникив.
Кроме готовности руководителей к изменениям в политике важно учитывать и готовность к изменениям общества и его отдельных социальных групп, особенно если новая политика касается их интересив.
От степени новизны, глубины и масштабов преобразований зависит степень сопротивления изменениям, степень сложности, неопределенности и риска при проведении преобразований. Эту зависимость мы видим на диаграмме рис. 4.
х - мера глубины и масштаба изменений;
в - мера сопротивления, сложности, неопределенности и ризику.
Таким образом, чем радикальнее и масштабнее преобразования, тем сильнее сопротивление, выше риск, сложность и неопределенность результатов и последствий изменений. Поэтому наибольшее количество проблем возникает при больших нововведениях, которые требуют тщательной подготовки и создания определенных условий, что позволяет справиться с ними.
Можно определить несколько общих принципов, соблюдение которых позволяет улучшить реализацию экономической политики, это:
1) уменьшение уровней управления и упрощение организационных структур:
2) создание эффективного механизма координации и тесное сотрудничество между участниками реализации политики;
3) предоставление определенной степени самостоятельности и автономии исполнительным организациям;
4) систематическая оценка результатов работы и совершенствования механизма подотчетности;
5) использование современных управленческих технологий и информационно-аналитических систем.
Оценка реализации государственной экономической политики это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной экономической политики или программ, завершены или находятся в стадии реализации, для их вдосконалення.
Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, а затем использовать ее для:
совершенствование экономической политики или повышения качества принимаемых решений;
определения результатов и последствий экономической политики, проводимой.
Существуют различные типы оценок различных аспектов и сторон государственной экономической политики, а также действий вовлеченных в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной экономической политики относятся:
1) оценка процесса реализации;
2) оценка результатов;
3) оценка последствий;
4) оценка экономической ефективности.
Выбор типа оценки и методов проведения оценочных исследований связано с несколькими обстоятельствами, которые зависят от таких факторов, как:
цели оценки;
интересы организации или отдельной группы лиц;
политические условия;
наличие необходимых ресурсов и времени.
Планирование и проведение работы по оценке результатов государственной экономической политики в какой-либо общественной сфере требуют ответа на ряд сложных методологических проблем, среди которых можно назвать выбор показателей, применения количественных и качественных оценок, обеспечения точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований и ин.
Результаты оценочных исследований обычно используют для решения следующих задач:
создания обратной связи для улучшения действующей программы;
дополнительной информации, что помогает принять решение при завершении определенного цикла программы: прекращение, изменение, расширение программы;
информации для высших руководителей при решении судьбы всей программы;
а также как средство воздействия определенной группы на государственную экономическую политику.
Для лучшего понимания этого вопроса рассмотрим, например, как оцениваются государственные программы независимо от их содержания и области применения (см. рис. 5).
Оценка экономической эффективности проводится на основе двух методов: расходы - выгоды; затраты - эффективность. Она позволяет определить, насколько рационально были потрачены соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу. Например, при анализе результатов выполнения социальных программ относятся следующие питання.
Во многих странах приняты специальные законодательные или нормативные документы, согласно которым оценка включена в процесс разработки и принятия решений, поскольку опыт показывает, до каких проблем и осложнений может привести одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящее моментнадаютьанализу воздействия (analysis impact) - относительно новому направлению, активно разрабатывается в последнее время специалистами и широко используется в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств.
В развитых странах анализ влияния используется чаще всего при введении новых регулирующих правил и норм, оценке их последствий для бизнеса (Великобритания), финансов (Австрия, Португалия, Финляндия), социально-экономического развития (Голландия). Инструментами анализа служат опросные листы, изучение конкретной практики, модель затрат и т.д. Анализ влияния государственного регулирования (АВГР) представляет специальную технику для систематической оценки положительных и отрицательных последствий существующих и альтернативных моделей регулирования. Польза от применения АВГР заключается в том, что он способствует:
- Лучшему пониманию реального влияния действий государства на социально-экономические процессы (инструмент анализа)
- Интеграции и согласованию целей и задач при разработке экономической политики (инструмент координации);
совершенствованию механизма консультирования и большей открытости правительства (инструмент консультирование);
повышению ответственности государственных органов управления путем предоставления большей информации и демонстрации пользы государственных решений для общества (инструмент отчетности).
В общем виде анализ и оценка влияния государственной экономической политики или программ имеет структуру, представленную на рис. 6.
Существует определенный временной лаг (период) между принятием мер в экономической политике и достижением желаемой цели. Величина этого лага зависит от многих чинникив.
Лаг 1. Распознавания. Время осмысления, признание проблемы и сбора данных для построения модели.
Лаг 2. Действие. Время запуска в действие конкретных инструментов экономической политики, осуществления намеченных мероприятий. Зависит от степени бюрократизации государственного аппарата, эффективности организационной роботи.
Этот лаг длительное при фискальной политике. При денежной политике лаг близок к нулю: Центральный банк принимает решение и политика начинает проводитися.
Лаг 3. Принятия решения. Это время между признанием проблемы и принятием конкретного решения по ней, оно зависит от степени теоретического проработки проблемы, наличия команды, готовой ее виришити.
Предыдущие лаги - внутренние, а лаг 4 - зовнишний.
Лаг 4. Достижения цели. Это время влияния принимаемых, решений на цель, период достижения желаемых результатов. Как правило, этот период достаточно тривалий.
Как видим, реализация экономической политики требует длительного времени, в большинстве случаев - более десяти лет. Это обусловливает определенные требования к формированию и деятельности государственного аппарата:
1. Стабильное пребывания в должности в течение достаточно длительного периода: двух-трех сроков избрания. Частая смена государственных руководителей и служащих не позволяет осуществить любую экономическую политику.
2. Преемственность в экономической политике каждого нового состава органов государственного управлиння.
Во-вторых, государственное вмешательство в экономическую жизнь вызывает не только позитивные изменения, но и отрицательные. На первоначальном этапе положительное влияние растет, достигает определенного максимума, затем происходит снижение и могут наступить негативные последствия. Поэтому необходимо искать другие способы достижения цели (рис. 8).

<- 2. Система целей экономической политики. ТЕМА 3. МЕТОДЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ->