Конспект лекций. Государственное управление в Украине

1. понятие государственного управления в методологическом арсенале общественных наук.

Методологический аспект исследований такого явления, как государственное управление, по своему содержанию охватывает использование гносеологических, т.е. теоретико-познавательных, знаний разного уровня. Как известно, методологические знания (в отличие от так называемых онтологических) - это знания о принципах, методов, путей и других средств изучения, познания исследуемых объектов.
Разграничение методологических (гносеологических) и онтологических знаний носит условный характер, поскольку не может быть онтологии, т.е. познание непосредственно реально существующих явлений и процессов, вне гносеологии, равно как и наоборот. Одновременно каждый из этих разновидностей знаний приобретает относительную самостоятельность.
Разработка методологических аспектов имеет чрезвычайно важное значение для каждой науки, поскольку не только знания, но и пути их приобретения должны быть истинными, обоснованными и рациональными. Такая разработка является достаточно сложной и охватывает огромный круг проблем, требует значительной научной эрудиции, понятийно-терминологической культуры, широких обобщений, дисциплины мышления.
Существенно также и то, что именно толкование «методологического аспекта» не является однозначным. Поскольку теоретико-познавательный арсенал, используемый общественными науками в исследованиях государственного управления, имеет разнообразный характер, целесообразно выделять различные уровни (иначе говоря, «этажи») методологических знаний относительно познания управленческих объектов.
Прежде всего следует выделить наиболее высокий уровень, т.е. систему философских знаний, служат теоретической базой, методологическим ориентиром для всех общественных наук по государственно-управленческих исследований. Это - уровень в-методологических основ данных исследований. До указанного уровня приближается также использование универсальных научных принципов и понятий нефилософского значение, например, познавательных методов кибернетики, общей теории систем и т.п.. Методологическая ценность этих средств почти такая же, как и философских категорий, что в данном случае имеют преимущественно общесоциологический характер.
Следующий уровень методологических знаний связан с теоретическими положениями так называемой «науки управления». Напомним, что по сути этот термин является обобщающим понятием и определяет определенную систему конкретных управленческих наук, каждая из которых изучает управление в рамках своего предмета исследования. Предмет науки управления может быть рассмотрен как часть предмета еще более общей науки - так называемой «организационной науки». (Об этом подробнее говорится в § 4 этой главы).
Теоретические положения науки управления выполняют значительную методологическую роль в исследованиях государственного управления как отдельно научные методы познания. Поэтому целесообразно определить эти знания как отдельно методологические основы соответствующих исследований.
Еще один уровень методологических знаний можно характеризовать как специально-методологические основы исследований государственного управления. Речь идет о таких разработках в рамках собственно теории (науки) государственного управления, которые играют роль специальной методологии в рамках собственно данной науки.
Важность данного уровня обусловливается прежде всего тем, что в силу специфики формирования указанной науки в ее содержании весьма существенное место занимают отдельные познавательное значимые, но, к сожалению, не достаточно совершенны теоретические результаты некоторых смежных научных дисциплин, в частности, общей теории социального управления, теории и теории права, науки административного права, теории социальной информации и т.п.. Поэтому при разработке проблематики специально методологического уровня остро ощущается потребность в использовании многодисциплинарного (межотраслевого) подхода.
Отметим, что на любом уровне методологических знаний обязательно достаточная определенность в познавательном объекте, т.е. в том, какое именно общественное явление понимается как государственное управление.
Акцентирование на этом необходимо потому, что в отечественной юридической литературе длительное время дискутировался вопрос о соотношении так называемых «широкого» и «узкого» толкований понятия «государственное управление». Причем в последние годы преимущества приобретала тенденция широкого его понимания. Однако каждый из этих вариантов является оправданным лишь на четко определенном теоретико-познавательном уровне использования данного понятия. Иначе говоря, в каждом случае то или иное толкование государственного управления должно иметь соответствующее методологическое обоснование.
Так, широкое толкование государственного управления как совокупности всех видов деятельности государства (то есть всех форм реализации государственной власти в целом) правомерно лишь на уровне анализа в целом системы социального (общественного) управления, выделение ее относительно самостоятельных подсистем. В данном случае категория государственного управления позволяет отделить государственные институты управленческого воздействия на общество от других - негосударственных.
На втором уровне анализа общий субъект управления - государство - представлен уже дифференцированно, то есть как совокупность государственно-властных органов, между которыми распределены различные виды государственной деятельности. Здесь категория государственного управления должен использоваться в узком, более специализированном смысле: как особый и самостоятельный вид деятельности государства, осуществляет отдельная система специальных государственных органов - органов исполнительной власти.
Что касается фактического наличия в содержании деятельности - причем не только внутренней, но и внешней - всех других государственных органов отдельных функций, элементов или проявлений управленческой деятельности, следует отметить, что главное назначение этих органов сводится не к управлению. Управление качественно отличающееся по своей сути от того, что должны осуществлять различные государственные органы, относящиеся к другим формам реализации государственной власти. Государственное управление - это деятельность особого рода, смысл которой заключается в исполнении законов и других актов органов государственной власти путем различных форм организующего влияния на общественные явления и процессы.
На таком уровне научного обобщения предлагать еще одно - широкое - понимание содержания государственного управления нет необходимости. Целесообразнее найти другой подходящий термин, например, «государственное регулирование общественных процессов» для определения всей совокупности направлений реализации государственной власти со стороны государства в целом в интересах организующего влияния на жизнедеятельность общества.
Следовательно, именно «узкое» понимание государственного управления является решающим в специализированных государственно управленческих исследованиях, включая и одноименную учебную дисциплину. Хотя следует помнить, что познавательные пределы таких исследований не является чем-то неизменным, неподвижным. В зависимости от исследовательских потребностей к анализу могут включаться и более широкие аспекты государственно-управленческой действительности.
Это, в частности, свойственно предмета теории государственного управления, которая сейчас активно формируется как вполне самостоятельная наука.
Наличие в ее содержании большой доли юридических знаний является общепризнанной. При этом следует учитывать своеобразие условий, в которых зарождалась указана теория. Это происходило хотя и в формальных рамках юридической науки, но фактически под интенсивным воздействием науки управления, которая состоит, как уже отмечалось, из совокупности управленческих наук. Среди них наибольшее влияние на формирование теории государственного управления наблюдалось со стороны так называемой общей теории социального управления. А она, разумеется, отражает именно тот уровень научного обобщения, на котором целесообразно применение «широкого» толкование государственного управления. Это вполне естественно и сказалось на указанной свойства предмета одноименной теории.
Но это не единичный пример рассматриваемого влияния на становление теории (науки) государственного управления. Известно, что возникновение и развитие самой науки управления было тесно связано с кибернетикой - наиболее универсальной наукой о системах управления вообще. Отсюда легко понять такую ​​особенность государственно-управленческих исследований, как потребность активного применения в них многих познавательных средств системного подхода. Он выступает одним из ведущих путей научного познания общественных явлений и как таковой находится в состоянии начального осмысления.
Для государственно-управленческих исследований средства системного подхода е важным элементом в-методологических основ: они способствуют более глубокому осознанию в структурно-функционального содержания управленческих явлений, их многогранных взаимосвязей между собой и окружающей социальной средой, действий различных системообразующих факторов, их существования и развития . Это чрезвычайно важно прежде всего для юридических исследований государственного управления, поскольку в юридической науке философское осмысление государственных явлений и процессов слабо изучено. Хотя по сравнению с другими общественными науками юридическая наука - одна из тех, что наиболее способен воспринять кибернетические принципы, подходы и методы.
Познавательные преимущества системного подхода вовсе не означают, что во всех случаях справедливо рассматривать каждый управленческий объект с системных позиций. Без четкого исследовательского намерения, достижению которого способствует применение именно системных представлений, такой подход сам по себе ничего ценного не дает.
К сожалению, это не всегда учитывается в державознавчих исследованиях. Иногда их «системологического насыщенность» сводится лишь к провозглашению системных принципов и терминов. Причем недостаточной пока «коэффициент полезного действия» системного подхода в державознавчих исследованиях обусловлен сейчас совсем не слабой общенаучной его разработкой. Создался определенный разрыв между достаточно развитой методологии системного подхода как составной частью в-методологических основ исследований государственного управления, с одной стороны, и уровнем использования его возможностей в решении специально-научных исследовательских задач - с другой. Он углубляется еще и тем, что бывают случаи механического применения системных категорий в исследуемых государственно-правовых явлений и процессов.
Имея в виду специфику системного подхода, следует в полной мере учитывать, что адекватное применение системного подхода обязательно предусматривает строительство специального понятийного аппарата, обеспечивающий переход от общих методологических принципов к конкретным проблемам соответствующей области знаний.
Главное назначение системного подхода заключается не просто в анализе каких-то систем, а в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, исследователь соответствии со своими задачами определяет именно как системы.
Причем на основании одного и того же исследуемого объекта могут быть смоделированы различные системы: в зависимости от выбранного критерия, т.е. того компонента или свойства, что будет определено как так называемая системообразующие признак. Например, аппарат государственного управления можно представить как систему органов, систему служащих (должностных лиц), систему функций, систему полномочий и т.д.
Однако сама постановка вопроса о любого управленческого объекта как системы теряет смысл без четкого понимания категории «система», которая является базовой в системном подходе.
Наиболее существенным и определяющим атрибутом любой социальной системы является ее целостность. А это означает наличие интегративного эффекта (его еще обозначают как синергетический, или эмерджентных) взаимодействия элементов системы, не равно результат простого суммирования действий этих элементов в отдельности друг от друга. Итак, в государственно-управленческих исследованиях целесообразно оперировать определением понятия системы как целостного образования с новыми интегративными качествами, не свойственные его компонентам отдельно, а возникают благодаря их взаимодействия в системе [И].
Еще одна особенность применения познавательных средств системного подхода в исследованиях государственного управления вытекает из того, что использование системного подхода во всей полноте составляющих его аспектов - это, так сказать, программа-максимум системного познания. В зависимости от поставленных исследовательских задач, в каждой конкретной познавательной ситуации необходимо определиться относительно выбора отдельных аспектов системного подхода и соответствующего ограничения рамок использования его понятийного аппарата.
Вся совокупность системных категорий, выражающих сложный содержание любой реальной системы, разделен на определенные группы, каждая из которых характеризует относительно самостоятельные аспекты системного подхода. Основными такими аспектами принято считать рассмотрение: а) структурного построения (структурный аспект) б) процессов функционирования {функциональный аспект) в) развития (генетика-прогностический аспект) системного объекта. Каждый из этих аспектов можно раскрыть и более дифференцированно, зависит от уровня детализации сторон и проявлений конкретной системы.
Вопросы применения системного подхода далеко не исчерпывает содержание методологических знаний в изучении государственного управления. Например, чрезвычайно актуальной и практически важной является необходимость изучения диалектических противоречий в государственном управлении. Ведь учение о противоречии, как известно, составляет основу диалектического метода научного познания.
Категория противоречий имеет решающее значение для адекватного толкования сущности управленческих явлений и процессов. «Видение» противоречий в государственном управлении углубляет понимание объективных закономерностей его функционирования, развития и совершенствования. Поэтому анализ противоречий необходим в каждом исследовании, которое направлено на выявление существенных признаков познавательного объекта, внешней и внутренней обусловленности его развития, методов и средств решения актуальных проблем.
К сожалению, в отечественной управленческой литературе еще не достаточно уделяется внимания указанном направлении исследований, хотя определенные усилия своего времени осуществлялись [2]. Одной из причин этого выступает слабая разработанность проблемы социальных противоречий в обществоведении. Чаще всего такой анализ сводился к наведению жизненных примеров, а собственно теоретические вопросы о возникновении и разрешения противоречий не рассматривались.
Учитывая это, целесообразно обратить внимание на решение ряда неотложных методологических задач. Во-первых, необходимо с диалектических позиций дать научную интерпретацию противоречий как специфического явления в государственном управлении, а также органично включить ее в методологического арсенала теории государственного управления. Во-вторых, важно выявить и идентифицировать объективно существующие противоречия по типам, видам и формам проявления с целью обоснованного их учета в ходе целенаправленного совершенствования государственного управления. В-третьих, надо раскрыть динамику развития противоречий, чтобы улучшить научное прогнозирование этого развития, учесть влияние на него экономических, организационно-правовых и других объективных и субъективных факторов социальной среды, в которой осуществляется государственное управление. Наконец, целесообразно сделать центральным направлением исследований государственного управления обоснование действующих методов и средств своевременного разрешения противоречий.
На этой основе удалось бы выработать практические выводы и рекомендации по эффективному воздействию на противоречия, учитывая характер, остроту проявления и прогнозные оценки их дальнейшего развития. Иными словами, речь идет о необходимости создания научных основ учета и решения диалектических противоречий в государственном управлении как составной части мер по формированию демократического, социального, правового государства.

<- ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ : ПОНЯТИЕ И НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ 2. сущность государственного управления. ->