Конспект лекций. Государственное управление в Украине

2. сущность государственного управления.

В отечественной и зарубежной литературе еще не сложилось устойчивого и общепризнанного понятия государственного управления. Одни его трактуют с точки зрения сути, реального содержания, другие - форм, которые оно вступает и в которых функционирует. Чаще всего оно определяется путем отграничения одних от других видов государственной деятельности - вся позазаконодавча и внесудебная деятельность государства и составляет содержание государственного управления. Такое формальное определение не раскрывает истинной сути государственного управления, его назначение.
С позиций юридической науки, государственное управление определяется как исполнительная и распорядительная деятельность государства. И это определение в достаточной мере не раскрывает материальной сущности управленческой деятельности, не исчерпывает ее содержания, да и само понятие исполнительной и распорядительной деятельности требует уточнения.
Пожалуй, более продуктивным будет подход с точки зрения реального содержания управления как специфического вида общественной деятельности, определение его характерных черт и признаков, не ограничиваясь юридическим формальной оценкой. Подобный подход характерен для представителей обще-социологических научных направлений, исследующих проблемы управления. Они в основном определяют управление как систематически осуществляемый целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения его оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели. Этим определением подчеркивается самое главное предназначение управления - обеспечение функционирования и развития общества как единого целого, его организующий характер. Следовательно, управление - это и есть организующая деятельность государства, направленная на выполнение его задач и функций.
Однако в толковании управления со стороны социологов следует отметить абстрактно-кибернетический акцент, подчеркивающий наиболее общие закономерности управления, характерные для всех управляемых систем, в частности систем социального (общественного) типа. Но эта система особого рода, где сущность процессов управления проявляется не столько в количественных, сколько в качественных характеристиках, и абстрактно-кибернетический подход к проблемам управления в общественной среде не дает адекватного формализованного описания исследуемых процессов, поскольку игнорирует их социально-сознательную природу.
Существенным, что отличает социальное управление от других видов управления (технического и биологического), является то, что оно осуществляется путем воздействия на сознание и волю, а, следовательно, интерес человека для достижения поставленной цели. А любая целевозлагающей деятельность людей связана с реализацией их интереса как осознанной необходимости, обусловленной их материальным бытием, объективной социально-экономической структурой общества, то есть социальная цель является явлением общественного сознания как выражение общих потребностей и интересов социальных групп. Объектами управления являются социальная организация общества с присущими ей социальной структурой и социальными процессами.
Таким образом, специальные институты управления, которые в той или иной форме всегда существовали в обществе, создавались для сознательного воздействия людей на процессы общественного развития, для регулирования общественных отношений. Сила и границы этого влияния оговариваются социально-экономической природе и степени зрелости общества.
Поэтому государственное управление как общественное явление, его формы, методы, принципы, характер оговариваются всегда и везде проблемами общественного развития, которые осуществляются в интересах определенных социальных слоев и групп. Данное явление связано с системой общественных отношений не только непосредственно через реальные управленческие процессы, происходящие по поводу общественного производства, но и опосредованно через сознание, определенные формы знаний, различные управленческие доктрины, теории и концепции. Итак, на формирование управленческих отношений активно влияют не только материальные факторы, но и общественное сознание, прежде политико-правовая и организационно-управленческая. Причем характер, направленность и степень воздействия на общественные отношения со стороны тех или иных управленческих взглядов в конечном итоге обусловлены общественно-политической природой самих социальных сил. Именно они и определяют границы постепенности существующей в том или ином обществе системы знаний, среди них и управленческих.
Новые задачи и функции государства переходного периода обусловливают и новое содержание его управленческой деятельности, и следовательно, определяют формы, методы управления, систему и структуру органов государственного управления. Ранее в научных публикациях доминирующей позицией были положения, по которым государственное управление рассматривалось как управление людьми. И для этого было достаточно оснований, поскольку государственное управление как политическая и властно-принудительная деятельность, получившая эти качества от государства - политической организации, считалось чисто политической категорией, призванной воздействовать только на поведение людей в нужном для господствующего класса направлении. Но тем самым затушевывались признаки управления как специфического вида общественной деятельности.
Даже при простейших форм организации коллективного труда функции управления не ограничивались только влиянием на поведение людей, оно оказывало и общие функции, возникающие из движения всего производственного механизма и потребностей развития общества как единого целого. Общественные процессы общим объектом управленческой деятельности государства. И управления - разнообразная государственная деятельность, которая охватывает не только сферу производства и распределения, но и сферу духовной жизни, разные стороны человеческого общежития.
Понятно, управленческий воздействие направлено прежде всего на поведение людей. Однако государство управляет не только людьми, но и вещественными элементами производственного и духовной жизни человека - природными, материальными и финансовыми ресурсами, территориями, материальными объектами культуры, то есть всеми теми «вещами», находящихся в ее распоряжении. Даже в условиях значительного сокращения количества объектов государственной собственности в процессе приватизации в непосредственном владении государства остаются крупнейшие предприятия базовых отраслей экономики и военно-промышленного комплекса.
Постепенное разгосударствление и демонополизация экономики, запуск рыночного механизма саморегулирования однако не освобождает государство от необходимости осуществлять широкие экономические, социально-культурные и другие общие и специальные функции, а обязывает выполнять их в других формах и других методах, чем раньше: содействии образованию рынка капитала , жилья, ценных бумаг, прогнозированием, налоговой, кредитной и дотационной политикой, льготным квотированием, поощрением научно-технического прогресса и др.., т.е. государственное регулирование экономики не имеет ничего общего с директивными методами командно-административного управления.
Властно-принудительный характер государственного управления в рыночных условиях качественно меняется, хотя и сохраняет свою принципиальную природу (подразумевается властная природа, поскольку ее истоками является государственная воля). Осуществления общих функций, обслуживание общественных потребностей не исключает применения владнорегулюючих и принудительных мер государственного управления, но они представляют лишь вспомогательную основу содержания этой деятельности. Это - меры поощрения, стимулирования, убеждения, формирования общественного мнения и сознания, чувства ответственности и долга. Только в поддержании установленного правопорядка государство остается непоколебимой и широко применяет властно-принудительные средства.
Итак, характеристика социальной сущности управления, в том числе государственного, включает такие черты.
1. Общество как социальная организация - это сложная самоуправляемая система, самоуправляеться и постоянно находится в движении, не может существовать без наличия непрерывного управления. Поэтому управление является способом существования социальной организации, ее имманентный элемент.
2. Управление является особой социальной функцией, возникает из потребности самого общества как самоуправляемой системы (самоуправляеться) и сопровождает всю историю общества, набирая политического характера и соответствующих государственных форм в обществе социального расслоения. При анализе сущности государственного управления нельзя игнорировать его политический аспект. Но этот фактор не имеет преуменьшать общесоциальное назначение управления, отодвигать на второй план вопросы техники и технологии управления, что ведет к снижению его эффективности.
3. Каждому типу социальной организации, конкретно-историческом обществу присущи свой смысл, свои специфические процессы, формы и методы управления. Поэтому содержание управления нельзя отрывать от среды его функционирования.
4. Социальное управление - элемент системы общественных отношений и его характер и содержание зависят от их сущности. В свою очередь социальное управление сводится к упорядочению и развитию общественных отношений.
5. С переходом в постиндустриальное общество, развитием научно-технической революции, ростом и усложнением техники и технологии производства значительно возрастает удельный вес управление вещами и процессами производства. В этих условиях человек должен раскрыть все свои творческие потенции, чтобы успешно выполнить новые трудовые функции и социальные обязанности, а ее роль как социального существа и участие в управлении людьми не только не уменьшаться, а, наоборот, расти.
6. «Материальный» содержание управления как социальной функции проявляется прежде в организаторской деятельности и это одна из главных черт государственного управления. Организующая деятельность реализуется путем объединения, согласования, регулирования, координации, контроля, а также властно-регулирующими и принудительными мерами государства. Организационный содержание управления наиболее четко выражается в планировании коллективных усилий и распределении обязанностей их участников в достижении конкретных целей, в распорядительности, т.е. в регулировании повседневной деятельности коллективов, в контроле за ходом осуществления поставленной цели, в организационном обеспечении всех стадий управленческого процесса.
То есть управление - это прежде всего организация действий по координации, объединению в систему специализированных усилий группы людей.
7. Цель является важнейшей характеристикой управления - определением его назначения. Собственно для определенных достижений и осуществляется управление. Нельзя считать управлением бесцельные преобразования, поскольку они являются бессодержательными.
8. Только динамическое целеполагания и целенаправленные действия могут обеспечить прогресс общества. Так называемый период застоя бывшего советского общества отмечался наличием лишь отрицательных обратных связей в структурном отношении, а в функциональном - устойчивостью задач управления, невоспринятыми народом, сохранением предыдущей качественной определенности без учета требований изменения внешней среды, общественного застоя, а не развития, статики, не движения, что противоречит самой природе человеческого общества. Крах такой системы был неизбежен.
Любая самоуправляемая система, в том числе и социальная, должен иметь хотя свойство гомеостазиса, т.е. способность сохранять в относительной постоянства свои основные параметры в условиях изменения среды. Однако гомеостазис не является достаточным признаком системы управления. Сложные системы управления в обществе должны быть способны в процессе развития переходить из одного качественного состояния в другое, поддерживать динамическое равновесие с окружением, обеспечивать современное и эффективное приведение общества в соответствие с присущими ему объективными закономерностями и тенденциями постепенного развития. Естественно-исторический процесс в основном так и развивался от друга - низшего - степени, в другой - высшего.
Опыт истории (бывшего социалистического лагеря) поставил совсем новая задача - вернуть общество к качественным параметрам предпринимательской общественно-экономической формации. Подобные задачи социальные системы управления никогда не решали, к тому же они противоречат общей объективной тенденции развития человечества, что и привело к глубокому кризису постсоциалистического общества. В данном случае целью управления является не повышение организованности системы, ее развития, а разрушения структуры. С этой задачей новые субъекты управления успешно справились. Можно предположить, что это промежуточный этап процесса управления с целью реорганизации систем, но пока не видно целесообразности и полезности эффекта управленческого воздействия.
9. Упорядочение общественных отношений, сохранения их устойчивости и целесообразности в развитии для конкретно-исторического общества обеспечивается организующей ролью управления, но для практического перевода управленческого воздействия в направлении, определяется социальными задачами, для обеспечения надлежащей социального поведения индивидов необходимый авторитет, власть. И в социальной организации управления выступает как организующий процесс реализации власти, как ее динамика. Нет общества без управления, как и нет управления в обществе без господствующей воли, власти, авторитета.
Таким образом, власть выступает как функциональная свойство, имманентное качество социальной организации, и реализуется она через социальное управление. Это означает, что управление в области общественных отношений должно осуществляться на основе подчиненности, единства воли участников совместной деятельности. Совокупная воля подчиняет себе индивидуальные свободы, властвующим навязывает свою волю подвластном, руководит действиями и поступками индивидов, т.е. осуществляет управление людьми.
10. Практическое осуществление управленческих процессов зависит от имеющихся общественных условий, а последние в конечном счете обусловлены материальными условиями жизни общества. Но поскольку управленческая деятельность - это субъективная деятельность людей, поэтому она зависит и от общественного опыта, уровня культуры и сознания людей, зрелости общества, его технических возможностей, оптимальности и масштабности социальных задач и др..
Определенные социальные особенности управления представляют собой самое существенное в его содержании, следовательно, свойственны также и государственному управлению. Если в целом управления в обществе представляет собой общесоциальную функцию, которая реализуется через властно-организующую деятельность с целью обеспечения согласованности совместной работы и быта людей для достижения общественно значимых задач, то государственное управление относится к функциям государства, которое вносит в эту деятельность присущие ей признаки государственного устройства и формы государственного правления, разделения государственной власти, правотворчества, правоприменения и порядка, верховенство закона и государственного принуждения по его обеспечению и т.д..
Все это делает содержание государственного управления в значительной мере юридическое специализированным, обусловливая первостепенное значение таких познавательных объектов, как общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, и право как решающее средство их нормирования и упорядочение.

<- 1. понятие государственного управления в методологическом арсенале общественных наук. 3. государственно-управленческие отношения и их правовое регулирование как составляющие предмета теории государственного управления. ->