Конспект лекций. Государственное управление в Украине

1. управленческий содержание исполнительной власти и место института президента в ее реализации.

Как известно, государственное управление - сложное и многогранное явление. С ним связано выяснения сути, содержания и формы государства (формы государственного правления и формы государственного устройства), раскрытие ее функциональных, организационно-структурных и политико-правовых параметров исполнительной власти как отдельной ветви (сферы) государственной власти. Особенность исполнительной власти среди ветвей государственной власти заключается в том, что именно в процессе ее реализации происходит реальное воплощение в жизнь законов и других нормативных актов государства, практическое применение всех рычагов государственного регулирования и управления важными процессами общественного развития.
Сам характер исполнительной власти, обусловленный объективными назначению - исполнением законов и других правовых актов, подтверждает единство этой власти с содержанием управленческой деятельности государства. Следовательно, выявление содержательной связи исполнительной власти с государственным управлением является одной из ключевых предпосылок правильного понимания сути как самой исполнительной власти, так и государственного управления.
Но политико-правовая модель организации исполнительной власти должна основываться не только на определении ее управленческого содержания, но и на понимании определенной условности, искусственности представления о самостоятельном, а тем более - автономное бытие собственно исполнительной власти относительно других ветвей власти. Подобные представления следует считать определенным преувеличением. Государственная власть как способность государства принимать обязательные решения и добиваться их выполнения - явление целостное. Оно интегрирует в себе все проявления политической воли народа как единственного источника (суверена) власти в государстве
Делится не сама власть, а механизм ее осуществления. Он структурируется по функциональной и субъектной (институциональной) признакам. В первом случае разделение власти означает выделение основных функциональных видов деятельности государства - законотворчества, правоприменения и правосудия. Во втором - значит организационное устройство государства как совокупность различных видов государственных органов - законодательных, исполнительных и судебных (и это - только основные виды) с присущей им компетенцией, т.е. государственно-властными полномочиями.
Иначе говоря, власть по содержанию является единственной, а принцип разделения государственной власти является не более чем теоретическим постулатом, который позволяет определенным образом строить государственный механизм и организовывать его функционирования. Поэтому для надлежащего конституирования исполнительной власти не обязательно прямо фиксировать в тексте Конституции собственно указанный принцип, а тем более дополнять его признаками самостоятельности, автономности или независимости отдельных (прежде всего законодательной и исполнительной) власти. Вместо этого следует обязательно руководствоваться этим принципом при разработке и реализации конституционной модели организации власти именно как методологическим ориентиром, руководящей установкой.
Содержание принципа разделения властей целесообразно толковать как констатацию того факта, что государственная власть реализуется через определенные виды государственных органов. Между ними распределены государственно-властные полномочия таким образом, что они являются самостоятельными при реализации своей компетенции в установленных Конституцией пределах, а суды - даже независимые - при отправлении правосудия, и взаимодействуют между собой с помощью определенных рычагов взаимного сдерживания и противовесов.
Именно поэтому приоритетным в содержании Конституции Украины является четкое выделение не конкретных ветвей власти, а конкретных ее субъектов (институтов) - государственных органов и их систем.
Доктрина разделения властей строится на некоторых обобщенных, то есть типичных функциях государственной власти. Тогда как реальная система органов государства определяется не только этим фактором, но и другим - содержанием более конкретных функций и задач, вытекающих из жизненных потребностей организации государственной и общественной жизни страны. Учитывая это, наряду с государственными органами, которые более-менее совпадают с «классическими» ветвями власти, существуют органы, имеющих смешанный, переходный или сквозной характер, например, прокуратура.
Нецелесообразности структурирования содержания Конституции согласно отдельных ветвей власти обосновывается еще и тем, что такой подход усложнял бы понимания и решения более важного, чем фиксация отделенности ветвей власти, задачи, а именно - обеспечение плодотворного эффективного сотрудничества ветвей власти с целью выполнения главных функций, целей и задач, стоящих перед государством. Речь идет о том, что принцип разделения властей в наиболее распространенном понимании, о речь шла выше, должен быть уравновешен принципу «единства власти» или «взаимодействия ветвей власти».
Напомним, что, например, Гегель критиковал «классическую» теорию разделения властей Монтескье за ​​то, что она устанавливает самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, а это приводит к взаимной вражды между ними, подчинению отдельных властей другим. Сама же гегелевская интерпретация разделения властей основывается на рассмотрении государства как единого целого, где власти представляют собой лишь различные моменты данного целого.
Понятно, что обеспечение единства власти, взаимодействия ее ветвей, прежде всего законодательной и исполнительной (потому что, даже Монтескье, судебная власть в определенном смысле вообще не является властью) является весьма важной функцией государства. Как и каждая функция, она должна иметь должного носителя. В современном государстве интегрирующую функцию по ветвей власти мог бы лучше выполнять глава государства - президент.
Специфика статуса президента как главы государства заключается в том, что в этом статусе отдельное место занимают полномочия в сфере исполнительной власти (государственного управления). Причем их объем напрямую зависит от существующей в государстве формы правления: этот объем больше в президентской республике, меньше - в парламентской республике. Но в любом случае пост президента нельзя полностью отождествлять с какой-либо одной ветвью (в частности, исполнительной) государственной власти. Потому что фигура президента как главы государства имеет, так сказать, сквозное значение для ветвей власти, характеризуясь в этом смысле определенными интегрирующими, объединяющими признаками.
Вместе с тем сам содержательный характер исполнительной власти объясняет естественное, органическое единство статуса президента с функциями и полномочиями именно данной ветви власти. Вот почему в литературе и на практике глава государства обычно рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в международных отношениях.
Значит, президент любой формы государственного правления имеет непосредственное отношение к исполнительной власти. Но ответ на вопрос, каким же должен быть конкретный правовой статус президента относительно этой ветви власти вытекает из фактических условий и особенностей государственно-политического развития страны, состояния функционирования властных структур, политико-правовых и социальных ожиданий различных слоев общества от института президента.
Напомним, что на современном этапе отечественного государства рождения данного института было обусловлено объективными потребностями переходного периода относительно серьезного укрепления исполнительной власти и повышения эффективности государственного управления. Именно поэтому введение поста президента сопровождалось повышенными ожиданиями от усиления влияния государства, его властных структур на процессы социально-экономических и государственно-правовых преобразований в нашей стране.
Ведь в последнее время состояние функционирования исполнительной власти характеризовалось тем, что уровень ее организующего влияния на общественные процессы не удовлетворял потребности динамического развития гражданского общества, энергичного формирования социально-экономического уклада и демократического, социального, правового государства. За последние годы не удалось достичь такого уровня организации исполнительной власти, если бы ее субъекты создали функционально достаточную и структурно непротиворечивую систему. И это проявлялось в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизма государственного управления в нашей стране.
Преодолению такого положения в сфере государственного управления должна способствовать закрепление в новой Конституции Украины ключевых принципов организации исполнительной власти на основе четкого определения функциональной роли ее основных носителей. Сегодня в нашем государстве сложились условия максимального использования интегрирующих и координирующих возможностей статуса президента как главы государства для усиления конструктивного влияния на исполнительную ветвь власти. Для этого главе государства предоставлены достаточно широкие полномочия в сфере исполнительной власти.
Однако это отнюдь не свидетельствует о том, что Президент приобрел признаки «органу» исполнительной власти, а тем более - «главы» этой ветви власти. Ведь в Конституции Украины сложные вопросы определения субъектов исполнительной власти решены на основании четкого представления о необходимости формирования целостной системы органов исполнительной власти как относительно самостоятельного вида органов государственной власти, составляющих аппарат государственного управления.
В частности, в Конституции достаточно полно учтена вся сложность и специфичность отношения поста Президента к исполнительной ветви власти. Есть реальное положение Президента заключается в том, что его статус не олицетворяется одной ветвью власти, а выступает статусом главы государства со значительными компетенционный преференциями (прежде учредительными и кадровыми) относительно исполнительной власти.
Другими словами. Президент отнесен к исполнительной власти лишь функционально, т.е. через определенный объем своих полномочий (компетенции). Но он не отнесен к ней структурно, т.е. как отдельная структурная звено системы органов исполнительной власти. Именно поэтому в Конституции Украины отсутствует определение Президента как «главы исполнительной власти».
И это вполне закономерное и правильное решение. Ведь «глава» ветви власти это такой субъект этой власти, который является высшей структурным звеном определенной системы органов, что противоречит, как уже выяснено, действительному положению вещей.
Кстати, формула глава исполнительной власти практически не используется в мировой кснституцийнотворчий практике (кроме конституций отдельных постсоветских республик). Напомним, что даже для президентских республик распространенным является признание президента как главы правительства, но не исполнительной власти. Здесь, кроме очевидной теоретической ошибочности данной формулы, она так или иначе способствует ориентации на сосредоточение в руках президента слишком больших полномочий, нецелесообразно также и по политическим соображениям. Хотя президент при любой форме правления имеет непосредственное отношение к исполнительной власти, его нельзя полностью идентифицировать с этой (как, впрочем, и с другими) ветвями власти.
Отсутствие в Конституции Украины приведенной выше формулы позволяет оспорить различным попыткам установления отношений подчиненности между Кабинетом Министров и Президентом Украины. Ведь по своему содержанию институт подчиненности применительно к государственным органов означает максимальную степень административной зависимости органа низшего структурного уровня во взаимоотношениях с органом высшего уровня. Отсюда подчиненность Кабинета Министров Президенту свидетельствует, что последний является высшим структурным звеном относительно правительства. То есть Президент опять же включается структурно в систему органов исполнительной власти, не является оправданным.
Также неприемлемой следует считать предложенное некоторыми специалистами установления так называемой двойной подчиненности Кабинета Министров - Президенту и парламенту. Это вообще противоречит требованию соблюдения относительной самостоятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. Кроме того довольно опасно, что появляется дополнительное основание для политического противостояния в отношениях между парламентом и главой государства.
Итак, принцип разделения властей как политико-правовая доминанта современного отечественного государства предполагает достаточно четкое разграничение именно на конституционном уровне соответствующих видов государственных органов и их систем.
Понятие «система органов», во-первых, фиксирует обособленность определенной группы государственных органов, входящих в конкретной системы, от всех других видов органов. Во-вторых, определяет вполне определенный субъективный состав данной системы. В-третьих, подтверждает наличие в совокупности этих субъектов (государственных органов) определенных признаков, присущих социальным системам, в частности таких, как единство целевого назначения, функциональная самодостаточность, иерархичность внутренней организации, субординацийнисть взаимосвязей между структурными звеньями и т.д..
С формированием эффективно работающей системы органов исполнительной власти, или иначе - органов государственного управления, связаны большие надежды, поскольку именно в этом заключается реальное средство укрепления исполнительной власти. Решению данной задачи должно способствовать закреплена в Конституции Украины модель организации исполнительной власти, которая опирается, в частности, и приведенные выше аспекты понимания системы органов исполнительной власти.
Полно наглядно реализован первый указанный аспект, связанный с отделением органов исполнительной власти от других видов государственных органов. Это достигнуто в тексте Конституции путем, во-первых, использование обобщающего для всех органов государства термина «органы государственной власти» (ст. 5), во-вторых, выделение среди последних таких видов, как «органы законодательной, исполнительной и судебной власти» ( ст. 6).
Относительно второго аспекта понятия системы органов исполнительной власти в Конституции Украины, с одной стороны, обоснованно объединяются все иерархические уровни органов исполнительной власти (как выше, центральные, так и местные) в одном разделе VI «Кабинет Министров Украины. Другие органы исполнительной власти ».
В рамках третьего аспекта необходимо обратить внимание на то, что настоящее укрепления этой ветви власти, повышения ее эффективности невозможно без создания действенной «вертикали» исполнительной власти. Именно благодаря последней достигается надлежащая реализация властных решений сверху вниз.
В содержании самой исполнительской вертикали первостепенное значение имеет четкое определение ее наивысшего структурного звена, которая должна выполнять в системе роль управляющего центра. Причем с точки зрения научно-системной идеологии лучшие результаты деятельности иерархически организованной системы могут быть обеспечены при условии ее моноцентричной, а не полицентрической структурного построения. То есть при условии, когда все структурные звенья системы подлежат управляющему воздействию именно с одного властно-организационного центра, а не из нескольких.
Исходя из установленной Конституцией Украины республиканской формы государственного правления смешанного президентско-парламентского типа, закономерно связана с так называемым дуализмом исполнительной власти, следует отметить, что в основу управленческой вертикали положена модель своеобразного «двойного центра». То есть такого, который состоит из двух функционально объединенных субъектов - Президента и Кабинета Министров Украины.
Специфичность данной модели в том, что отношение этих субъектов к ветви исполнительной власти не является одинаковым. Если правительство входит к ней именно как отдельная структурная звено системы органов, то Президент, как уже отмечалось, только функционально, через определенный объем своих полномочий в сфере исполнительной власти.
Отсюда, кстати, следует понимание того, что определение «носитель полномочий исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» не полностью совпадают. В частности, это наглядно подтверждается на примере поста Президента.
Согласно модели «двойного центра» понятно, что правовой статус правительства, возглавляемый Премьер-министром, не может и не должен иметь какое-то второстепенное значение в сфере исполнительной власти. Напротив, именно Кабинет Министров должен быть выше структурным звеном государственного управления, на которую возлагается практическое осуществление всех основных полномочий исполнительной власти. В том числе и тех, которые отнесены к ведению Президента Украины, но не является его исключительно единоличными преференциями, скажем, относительно кадровых назначений.
Согласно Конституция Украины определяет Кабинет Министров как высший орган в системе органов исполнительной власти, в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами Украины, актами Президента (ст. 113).
Следует обратить внимание на то, что конституционная регламентация системы органов исполнительной власти, за полнотой и конкретностью, неравномерной отношении различных органов га аспектов их организации и функционирования. Например, если вопрос статуса и деятельности Президента Украины регулируются Конституцией почти исчерпывающе, то в отношении правительства наиболее тщательно освещаются вопросы его формирования и процедуры взаимоотношений с парламентом. Дается также перечень основных полномочий. Другие вопросы регулируются в специальном законе.
В этом есть определенный смысл, поскольку позволяет без осложнений поддерживать динамичность правительственной структуры и ее функциональных направлений деятельности. Понятно, что включение этих вопросов в текст Конституции значительно усложнило бы процесс оперативного реагирования на жизненно необходимые изменения в организации и деятельности правительства, в его отношениях с Президентом и другими органами государственной власти

<- ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ 2. механизм исполнительной власти : понятие и составные элементы. ->