Конспект лекций. Государственное управление в Украине

2. механизм исполнительной власти : понятие и составные элементы.

Как известно, эффективность любой общественной власти зависит от того, насколько эта власть является действенной и способной к реализации, а эта способность - от наличия в ее системе соответствующего эффективно действующего механизма как реальной организационной силы, овладев которой, власть начинает управлять общественными процессами государства . Изложенное, по нашему мнению, в полной мере касается и исполнительной власти государства.
Поскольку само понятие исполнительная власть используется отечественной административной наукой сравнительно недавно, то механизм исполнительной власти в юридической литературе это детально не рассматривался. Хотя понятие механизм, механизм управления исследовались учеными достаточно основательно.
Исходя из преобладающего утверждение, которого придерживается довольно широкий круг ученых об объективной и непосредственное единство управленческой деятельности и исполнительной власти государства и выводов, содержательные признаки государственного управления как процесса осуществления исполнительной власти олицетворяются в самом характере этой власти, обусловленном главным ее назначением, а именно исполнением законов и других правовых актов государственных органов, можно сделать вывод о соответствующей единство механизма управления и механизма исполнительной власти как явлений политико-правовой действительности, в определенной мере однопорядковых. Учитывая это, есть основания рассматривать определение механизма государственного управления и механизма исполнительной власти как однопорядковые категории.
Несмотря на близость взглядов многих ученых, устойчивого понятия механизма государственного управления и единого подхода в определении его составных элементов в юридической науке советского периода наработано не было.
Так, по мнению Ю.О.Тихомирова «механизм социального управления способ организации и функционирования управления, что находит свое выражение в выдвижении обоснованных целей, в создании и развитии управляющей системы, которая призвана осуществлять при управленческого процесса достижения целей», а механизм государственного управления «это демократическая государственная организация управленческого воздействия на общественные процессы».
Г.В. Атаманчук рассматривает механизм государственного управления как сложную систему государственных органов, организованных в соответствии с определенными принципами для осуществления задач государственного управления.
Б.П. Курашвили, рассматривая механизм государственного управления, разделяет позиции относительно определения социального управления как взаимодействия управляющей и управляемой систем в процессе использования объективных законов последней и условности разграничения субъекта и объекта управления социальных систем, для которых характерна органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, обмен ролями. Исходя из этого, он делает вывод, что «государственное управление - это, конечно, влияние, но если быть более точным, то - взаимовлияние», а государственное управление определяет как «организационную сотрудничество государства с коллективными и индивидуальными членами общества, которое обеспечивает целесообразным закономерный функционирование и развитие общественных отношений ».
По мнению Л.П.Юзькова, существуют два основных подхода к определению понятия «механизм» - структурно-организационный и структурно-функциональный. По первым подходом механизм характеризуется как совокупность определенных составных элементов, создающих организационную основу определенных явлений, процессов, а механизм государства - как «совокупность учреждений», через которые осуществляется «государственное руководство обществом». По второму подходом при определении механизма того или иного государственно-правового института (процесса, явления) внимание акцентируется не только на организационной основе его построения, но и на его динамике, реальном функционировании. Сам Л.П. Юзьков предпочитал структурно-функциональному подходу, и, учитывая это, в общем плане определяет механизм государственного управления как организацию практического осуществления государственного управления (исполнительно-распорядительной деятельности).
Итак, механизм государственного управления является сложным и системным образованием, органично сочетает в себе те или иные составляющие элементы.
Относительно количества и содержания составляющих механизма государственного управления, как и по вопросу определения самого понятия «механизм государственного управления», в юридической науке единства мнений тоже нет. Одни авторы разделяют структурно-организационное трактовка механизма государственного управления и выделяют следующие его элементы: первичное звено системы органов управления, соответствующие подсистемы, структуры органов управления и т.д.. Тем самым фактически отождествляются категории «механизм управления» и «система органов управления».
Другие - сторонники структурно-функционального подхода, склоняясь к более широкому трактовка состав механизма управления, расходятся в определении количества и содержания этих составляющих элементов.
Так, Ю.О.Тихомиров в системе механизма управления выделяет: систему управления, социальные и особенно правовые нормы, способы определения целей;
управленческий процесс как цикл действий управляющей системы, последовательно сменяющие друг друга. Именно такой состав элементов, по мнению автора, характеризует механизм управления как своеобразный внешний и динамический проявление управления, без этого находится будто в «потенции».
Для Л.П.Юзькова управления является реально существующей организацией непосредственной реализации управленческих целей, которые «материализуясь» в механизме управления, воплощаются в системе целенаправленного влияния субъектов управления на объекты управления, а механизм управления включает следующие элементы: объекты управления; субъекты управления; взаимовлияние между субъектами и объектами управления.
Такой подход, подчеркивал Л.П. Юзьков, позволяет раскрыть статику и динамику механизма управления. В частности, статику определяют субъекты и объекты управления, которые составляют организационно-структурную основу механизма государственного управления, а динамику - комплекс связей и взаимодействий субъектов и объектов управления.
Понятно, что приведенные позиции ученых относительно понимания понятия механизм управления и его составных элементов, хотя и не отражают всего спектра мнений, существующих в юридической науке по этой проблематике, однако определяют основные - в узком и широком смысле - подходы к ее раскрытию и решения. В узком смысле механизм управления - это статическая единство определенных элементов, которые служат инструментом организации управленческих явлений и процессов. В широком смысле - это динамика, реальное функционирование всей статической единства элементов.
Считаем, что более воспринятой есть первая из упомянутых выше точек зрения, поскольку структурно-функциональное понимание механизма государственного управления фактически побуждает к включению в его систему общественных отношений государственного управления. По нашему мнению, указанные отношения, как и сам механизм государственного управления, выступают самостоятельными составными элементами государственного управления по следующими соображениями. Любое социальное (общественное) образование возникает одновременно с формированием в нем отношений власти и управления теми процессами, которые в нем происходят. И уже в начале своего существования оно требует соответствующего средства самоуправления и самоорганизации в своей системе - механизма управления.
Через этот механизм и осуществляется реализация власти (властных отношений). Именно загальновизначнисть механизма и обеспечивает власти ее авторитетность и легитимность, происходит реализация интересов определенных социальных группировок. Поэтому вполне логичным видится предположение о том, что возникновение отношений власти происходит в два последовательных этапа, сначала определенный интерес определенного общественного группировки, проходя через определенный механизм, превращается в общественно-значимую политическую волю (общественную цель, цель, задачи), а уже потом - через механизм реализации эта общественно значимая воля трансформируется в общественные отношения власти. Отсюда любая общественная власть представляет собой процесс ее формирования и реализации, а, следовательно, включает как соответствующие общественные отношения формирования и реализации социальной власти, так и возникновения указанных отношений.
Можно утверждать, что к системе любой общественной власти отношения ее формирования и реализации и соответствующий механизм возникновения этих отношений входят в качестве самостоятельных элементов. Это утверждение полностью относится и государственного управления, следовательно, и исполнительной власти, с тем лишь замечанием, что система исполнительной власти включает не отношения формирования власти вообще, а отношения участия (вместе с законодательным органом) в формировании государственной власти.
О составных элементов механизма государственного управления, то ученые единодушны в признании в качестве основного его элемента, прежде всего, системы органов исполнительной власти (органов государственного управления): в силу ее роли в обеспечении эффективного решения задач управления, реальной управляемости общественными процессами.
Считаем, что такое понимание проблемы вполне оправдано и обосновано.
Во-первых, появление системы органов управления (или аппарата государственного управления) всегда обусловлена ​​четко определенной необходимостью реализации целей и задач государственного управления - как общих, так и персофикованих, согласно конкретных сфер общественной жизни. Поэтому система органов управления создается именно как инструмент реализации целей и задач государственного управления относительно процессов, происходящих в общественной жизни, как средство конкретизации общих функций государственного управления в определенных сферах общественной жизни. А это, в свою очередь, показывает, что между задачами и целями государственного управления, которые носят общий характер, и функциями конкретного органа управления существует прямая связь: функции конкретного органа системы управления производные в целом от целей и задач государственного управления.
Иными словами, функции органов управления направлены на конкретный объект управления, реально существующие управленческие действия, несут в себе отпечаток общих целей и задач управления. Функция (функции) органа управления раскрывает сущность этого органа, содержание его деятельности, соотношение с другими органами управления, его место в системе управления. Каждый орган управления, осуществляя принадлежащую ему компетенцию, выполняя собственно надлежащие ему функции, тем самым реализует часть общих целей и задач управления.
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что задачи и цели государственного управления, дифференцируясь в функциях конкретных органов системы государственного управления, во многом влияют на внутреннюю структуру как системы органов государственного управления, так и конкретных ее органов. То есть вполне очевидно связь и влияние общих целей и задач государственного управления (а, следовательно, и исполнительной власти) на структурное становления как системы ее органов в целом, так и структуры самих органов системы.
Во-вторых, реализуя принадлежащие им функции, органы управления как управляющие субъекты имеют право в одностороннем порядке издавать юридические акты нормативного характера, то есть имеют реальное средство влияния на объекты управления путем изменения их правового статуса.
В-третьих, система органов государственного управления имеет значительное ресурсное обеспечение своей деятельности по реализации властных полномочий: правовое, информационное, экономическое, техническое и др..
В-четвертых, система органов государственного управления, имея разветвленную структуру, обеспечивает одновременность осуществления соответствующих властных функций по всем регионам страны.
Кроме системы органов государственного управления, к механизму государственного управления следует отнести еще одну составляющую - совокупность соответствующих правовых норм. По нашему мнению, такой подход обусловлен тем важным местом права, которое оно занимает в государственном механизме вообще, и в механизме государственного управления в частности. Правовые нормы определяют:
- Порядок формирования целей и задач управления;
- Цели и задачи управления и, исходя из них, функции органов государственного управления;
- Цели и задачи деятельности органов государственного управления, их компетенцию (предмет управленческого воздействия, права и обязанности) - организационно-правовые формы и методы деятельности органов государственного управления;
принципы построения и функционирования органов государственного управления;
- Структуру и характер взаимоотношений внутри структуры системы органов государственного управления;
- Правовой статус государственных служащих;
- Цели, основные направления и организационные основы функционирования объектов организационно-управленческого воздействия государственного управления;
- Правовой статус, полномочия и пределы оперативной самостоятельности объектов организационно-управленческого воздействия государственного управления;
- Формы, условия, порядок возникновения, изменения и прекращения отношений между субъектами и объектами государственного управления.
Таким образом, правовые нормы не только определяют цели и задачи органов государственного управления, их компетенцию, принципы построения и функционирования, но и регламентируют отношения в рамках организационной структуры как самой системы, так и ее органов; определяют организационно-правовые формы и методы деятельности органов государственного управления. Правовые нормы, регламентируя (регулируя) все отношения, возникающие при организационно-управленческого воздействия, определяют, тем самым, правовая среда деятельности системы органов государственного управления.
Изложенное позволяет определить механизм государственного управления как совокупность соответствующих государственных органов, организованных в систему для выполнения целей (задач) государственного управления в соответствии с их правового статуса, и массив правовых норм, регламентирующих организационные принципы и процесс реализации указанными органами своего функционального назначения. Отсюда составными элементами указанного механизма выступают: 1) система органов исполнительной власти, 2) совокупность правовых норм, регламентирующих как организационную структуру системы органов исполнительной власти, так и процессы ее функционирования и развития.
Учитывая изложенное, очевидно наличие прямой связи эффективности механизма исполнительной власти с эффективностью функционирования системы ее органов, уровень организационно-управленческого воздействия которой на общественное развитие зависит в том числе и от состояния взаимоотношений и взаимодействия исполнительной ветви с законодательной ветвью государственной власти.

<- 1. управленческий содержание исполнительной власти и место института президента в ее реализации. 3. конституционные принципы соотношения законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в Украине. ->