Конспект лекций. Государственное управление в Украине

3. конституционные принципы соотношения законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в Украине.

Решение проблемы соотношения и взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в Украине корректируется конкретными реалиями в экономической, общественно-политической, социально-культурной, государственно-правовой и других отраслях. И этот процесс е закономерным. Многовариантность возникающих таким путем решений - хорошая основа для дальнейшей оптимизации модели соотношения обеих ветвей власти.
Отправной и решающее для рассмотрения вопроса следует принять главное функциональное назначение Верховной Рады - осуществление законодательной деятельности. Исходя из этого, в теоретическом, конституционном и практическом аспектах важно и исключительно актуально провести анализ взаимоотношений парламента и Президента, прежде всего, относительно сферы законодательной деятельности.
Действующая Конституция Украины отводит специальную статью, посвященную субъектам законодательной инициативы в Верховной Раде (ст. 93). Круг названных субъектов включает: Президента Украины, народных депутатов Украины, Кабинет Министров и Национальный банк. Рассматривая данный перечень в контексте исследуемой проблемы, нет оснований определить его оптимальным. В ранг субъекта законодательной инициативы не поднимается народ. В то же время исполнительная власть нескольких субъектов. В условиях организации государственной власти на основе принципа разделения властей такое решение не ассоциируется с необходимостью обеспечения всесторонних и жестких гарантий сосредоточения законодательной власти в руках парламента.
Отметим, что в парламентах многих развитых стран мира институты исполнительной власти или вовсе не наделены правом законодательной инициативы, или представлены только одним субъектом. Например, в США и Великобритании упомянутых субъектами являются только депутаты. Это вовсе не тождественно лишению второй ветки возможностей участвовать в законодательной деятельности. В США Президент использует свои ежегодные послания Конгрессу, где излагаются положения, касающиеся программы законодательной деятельности Конгресса, а необходимые законопроекты администрация вносит через «своих» конгрессменов. Де-юре, однако, ни Президент США, ни Кабинет Министров правом законодательной инициативы в парламенте не наделены.
Конституция Французской Республики 1958 г. относит к субъектам права законодательной инициативы в парламенте только депутатов и премьер-министра. Президент Франции права законодательной инициативы также не имеет.
Что касается стран СНГ отметим, что Конституция Казахстана 1995 г. предусматривает право законодательной инициативы только за депутатами и правительством (ст. 61-1).
Одним из важных аспектов проблемы взаимоотношений законодательной власти Украины и Президента является соотношение законов и указов. В таком ключе положительным решением действующей Конституции выступает норма, закрепляющая подзаконность президентских актов. Конституция устанавливает, что президентские указы и распоряжения издаются «на основе и во исполнение Конституции и законов Украины» (ст.106). Данное положение имеет огромное значение. Это выражается в том, что оно - общепризнанное мировым конституционализмом. Именно поэтому предыдущая Конституция в ст.114-6 четко закрепляла вышеприведенную формулу. Но Конституционный договор с целью повышения Президента над Верховной Радой отказался от нормы, которая устанавливала подзаконность президентских указов. Он не связывал президентскую нормотворчество с необходимостью ее осуществления только на основе Конституции и во исполнение законов Украины (ст. 25). Это открывало для указов Президента фактически неограниченный круг вопросов как объекта регулирования данными актами
Возникла ситуация, когда указы Президента выдавались на тех же основаниях, что и парламентские акты. Другими словами. Президент осуществлял не подзаконную, а первичную нормотворчество. Принципа верховенства закона был нанесен большой вред, коллизия парламентских и президентских актов набрала разрушительной силы. Возрождение действующей Конституции правила, обязывающего Президента издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, - существенная конституционная гарантия преодоления негативных явлений в сфере правового регулирования общественных отношений и правоприменения.
Было бы неоправданным представлять действующий Закон Украины как эталон, создает всесторонние, прочные и четкие конституционные гарантии беспрепятственной эволюции Верховной Рады как единственного законодательного органа, что обеспечивает полное, рациональное и эффективное законодательное регулирование общественных отношений и решает судьбу принятых законов.
Учитывая это особого внимания требует анализ теоретико-конституционной проблемы, суть которой в определении вопросов, которые решаются актами высшей юридической силы - законами. Речь идет, таким образом, относительно поля законодательного регулирования Верховной Рады. Какое оно? Стоит ли устанавливать его границы? Для современного украинского конституционализма данная проблема относительно новая, поскольку предыдущий Основной Закон не определял пространство законодательной деятельности Верховной Рады.
Отсутствие конституционное очерченных границ понималась таким образом, что Верховная Рада вправе принимать законы по различным вопросам общественной и государственной жизни. Это общее положение нуждается в уточнении. Оно вовсе не означает целесообразности, рациональности и обоснованности принятия парламентом законов по любым вопросам. Неограниченность сфер законодательного регулирования общественных отношений представительной ветвью власти понимается в контексте системного восприятия. Оно диктует необходимость учета принципа верховенства закона в иерархии нормативных актов. Будучи актом высшей юридической силы, закон должен объектом своей регламентации важнейшие общественные отношения.
Второй аспект проблемы вытекает из принципа верховенства Конституции Украины. Компетенция Верховной Рады - не безгранична. Она имеет свои границы, которые определены Конституцией. Отсюда - вывод: Верховная Рада вправе принимать законы по всем вопросам, отнесенным Конституцией Украины к полномочиям парламента.
Инструмент ограничения возможностей Верховной Рады путем внедрения принципа закрытого перечня вопросов, составляющих сферу законодательного регулирования парламента, воплощает Конституция Украины.
Стоит отметить, что ранее Конституционный договор впервые в истории украинской конституционной правотворчества закреплял круг вопросов, которые определяются исключительно законами. Но ст. 18, содержала перечень этих вопросов (всего 12 пунктов), одновременно имела запись: «До законодательного регулирования могут быть отнесены также другие вопросы, определенные Конституцией Украины»
Действующий Закон позаимствовал из Конституционного договора только первый элемент. Фиксируя общее положение, согласно которому принятие законов относится к полномочиям Верховной Рады (п. З ст. 85), Конституция наряду с этим содержит самостоятельную статью (ст. 92), закрепляет закрытый перечень сфер, которые определяются и устанавливаются исключительно законами (всего 31 пункт).
Законами определяются:
- Права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод;
основные обязанности гражданина;
- Гражданство, правосубъектность граждан, статус иностранцев и лиц без гражданства;
- Права коренных народов и национальных меньшинств;
- Порядок применения языков;
- Основы использования природных ресурсов, исключительной (морской} экономической зоны, континентального шельфа, освоения космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи;
- Основы социальной защиты, формы и виды пенсионного обеспечения;
Основы регулирования труда и занятости, брака, семьи, охраны детства, материнства, отцовства; воспитания, образования, культуры и здравоохранения;
экологической безопасности;
- правовой режим собственности;
- правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования;
- основы внешних сношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела;
- основы регулирования демографических и миграционных процессов;
- основы создания и деятельности политических партий, других объединений граждан, средств массовой информации;
- организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики;
- территориальное устройство Украины;
- судоустройство, судопроизводство, статус судей, основы судебной экспертизы, организация и деятельность прокуратуры, органов дознания и следствия, нотариата, органов и учреждений исполнения наказаний; основы организации и деятельности адвокатуры;
- основы местного самоуправления;
- статус столицы Украины; специальный статус других городов;
- основы национальной безопасности, организации Вооруженных Сил Украины и обеспечения общественного порядка;
- правовой режим государственной границы;
- правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации;
- организация и порядок проведения выборов и референдумов;
- организация и порядок деятельности Верховной Рады Украины, статус народных депутатов Украины; - основы гражданско -правовой ответственности, деяния, которые являются преступлениями, административными или дисциплинарными правонарушениями, и ответственность за них.
Исключительно законами Украины устанавливаются:
- Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины; система налогообложения, налоги и сборы; основы создания и функционирования финансового , денежного, кредитного и инвестиционного рынков; статус национальной валюты, а также статус иностранных валют на территории Украины, порядок образования и погашения государственного внутреннего и внешнего долга, порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы;
- порядок направления подразделений Вооруженных Сил Украины в другие государства, порядок допуска и условия пребывания подразделений вооруженных сил других государств на территории Украины;
- единицы веса, меры и времени, порядок установления государственных стандартов;
- порядок использования и защиты государственных символов;
- государственные награды;
- воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания;
- государственные праздники;
- порядок образования и функционирования свободных и других специальных зон, имеющих экономический или миграционный режим, отличный от общего.
Законом Украины объявляется амнистия.
В отличие от Конституционного договора, ст. 92 действующего Основного Закона ограничивается только лимитированием поля законодательного регулирования Верховной Радой общественных отношений. Она содержит только закрытый перечень вопросов. Правило относительно возможности решения парламентом других вопросов путем принятия законов здесь отсутствует.
Конституционное сложилась ситуация, когда исчерпывающий перечень вопросов (ст. 92), которые решаются в форме законов, сфера законодательной деятельности общенационального представительного органа народа определяется определенным кругом конкретных вопросов. Имеющиеся, таким образом, ограничения пространства законодательной деятельности Верховной Рады, потому принимать законы по вопросам вне определенным кругом она не уполномочена. Тем самым воплощен в Конституции упомянутый принцип выступает орудием, несет в себе определенный негативный потенциал.
Принцип закрытого перечня может использоваться исполнительной властью в качестве механизма снижения роли и значения общегосударственного представительного органа народа и повышения за его счет институтов исполнительной власти, поскольку в последнее конституционное открываются широкие возможности для осуществления собственной нормотворчества. Таким образом исчерпывающее круг вопросов, по которым принимаются законы, позволяет структурам исполнительной ветви проводить свою политику путем издания собственных актов в сферах, не включенных в конституционный перечень, т.е. осуществлять первичное регулирование общественных отношений, является функцией парламента.
Конституционная статья 92 по своей сути создает условия для первичного регулирования президентскими указами общественных отношений, а это значит, что Президент осуществляет ту же функцию, что и парламент. Таким образом нарушается требование принципа четкого разграничения функций. Module . Чтобы предотвратить это. Конституция Украины, кроме конкретно определенных вопросов, которые решаются с помощью законов, непременно должен иметь запись, который бы наделял общегосударственный представительный орган народа правом решать путем принятия законов и другие вопросы, кроме определенных перечнем. Именно такой вариант намечал проект Конституции Украина, разработанный в Институте государства и права ВАН Украине, который был представлен Верховной Раде. Но воплощение в новом Основном Законе он не получил, что расшатывает и разрушает принцип разделения властей, нарушает соотношение полномочий Верховной Рады и Президента Украины в пользу последнего.
Отсюда - предложение относительно соответствующего дополнения ст. 92 Конституции Украины. Открытие перечня вопросов, которые являются предметом законодательного регулирования - необходимое условие полноправного реализации Верховной Радой законодательной функции. Содержание дополнении ст. 92 должна составлять заключительная часть:
«Верховная Рада вправе принимать законы также других вопросов, которые, согласно Конституции, отнесенные к полномочиям Верховной Рады ».
В этом плане стоит напомнить, что подобный вариант присущ Конституции США. Она перечисляет права конгресса в разд. 8 ст. 1 и в Заключительной части фиксирует право конгресса« издавать все законы, которые строят необходимые для осуществления как указанных выше прав, так и всех других прав, которыми данная Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц ».
Соотношение Верховной Рады Украины и Президента действующий Закон Украины смоделировал на пользу главы государства также относительно института всеукраинского референдума. Это достигается конституционным решением проблемы, что касается субъектов назначения всенародного волеизъявления. Когда предыдущий главный акт Украине относил принятия решений о проведении всеукраинских референдумов к исключительному ведению органа народного представительства (п. 18 ст. 97), то новый - закрепляет двух субъектов назначения всенародного волеизъявления. Это - Верховная Рада и Президент.
При этом новая Конституция содержит положения, гарантирующие подъема главы государства над общегосударственным представительным органом в области принятия решений путем референдума. Это достигается непонятным и странным определением вопросам, представляющим предмет референдумов, назначаемых парламентом и Президентом: им обеспечивается преимущество главы государства над законодательным органом. Как предполагают ст. 73 и п. ст. 85, Верховная Рада уполномочена назначать всеукраинский референдум только по одному вопросу - об изменении территории Украины. Рядом с такой узкой сферой парламентских возможностей Президент наделен чрезвычайно широкими прерогативами, в частности, конституционной материи. Речь идет об изменениях Основного Закона. Правом внесения в Верховную Раду законопроекта о внесении изменений в разделы: «Общие положения», «Выборы. Референдум», «Внесение изменений в Конституцию Украины »ст. 156 наделяет двух субъектов - Президента Украины или не менее двух третей депутатов от конституционного состава Верховной Рады. В случае его принятия не менее чем двумя третями конституционного состава парламента, законопроект утверждается всеукраинским референдумом. Право его назначения предоставлено только президенту.
Кроме конституционного референдума. Основной Закон закрепляет главу государства также субъектом провозглашает всеукраинский референдум, инициатором которого выступает народ (п. 6 ст. 106). В таком случае, согласно ст. 72 Основного Закона, необходимо: чтобы провозглашения референдума требовало не менее трех миллионов избирателей; чтобы подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областей республики; чтобы было собрано не менее ста тысяч подписей в каждой области.
Конституционное объект референдума по народной инициативе очерченный . Однако его широкие масштабы не вызывают сомнений: ведь запрет Основной Закон фиксирует только относительно законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии (ст. 74).
Сужение прерогатив Верховной Рады действующей Конституции проведено также путем лишения ее статуса субъекта, правомочного толковать Конституцию и законы. Когда предыдущий главный акт относил право толкования Конституции и законов к исключительному ведению Верховной Рады (п. 18 ст. 97), то действующий Основной Закон лишает высший орган представительства украинского народа этого права. Он фиксирует запись, согласно которому официальное толкование Конституции Украины и законов Украины осуществляет Конституционный суд (ст. 147).
Вместе с тем определенную тенденцию свести роль Верховной Рады только к законодательному регулированию не следует абсолютизировать.
С точки зрения мировой теории парламентаризма можно говорить о том, что кроме принятия Конституции




Согласно ст.





Ст.
Согласно ст.






<- 2. механизм исполнительной власти : понятие и составные элементы. ГЛАВА III. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА - приоритетная ориентация ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ->