Конспект лекций. Государственное управление в Украине

1. аппарат государственного управления как система органов исполнительной власти.

Главным субъектом исполнительной власти, как уже отмечалось, является аппарат государственного управления. Он является сложной системой специальных органов - органов исполнительной власти (которые называются также органами государственного управления), находящихся между собой в различных связях и отношениях и выполняют основные задачи и функции государства путем повседневной и оперативной управленческой (властно-распорядительной, или административной) деятельности.
В системе органов исполнительной власти выделяются структурные звенья трех организационно-правовых уровней:
высокий уровень - Кабинет Министров (в функциональном взаимодействии с Президентом);
центральный уровень - министерства, государственные комитеты и другие подведомственные Кабинету Министров органы исполнительной власти;
местный, или территориальный уровень, на котором действуют: органы исполнительной власти общей компетенции - Совет Министров Автономной Республики Крым, областные, районные. Киевская и Севастопольская городские государственные администрации; органы специальной отраслевой и функциональной компетенции, которые как непосредственно подчинены центральным органам исполнительной власти, так и находящихся в так называемом двойном подчинении (т.е. одновременно и соответствующему центральному и местному органу исполнительной власти).
Иногда к «органов государственного управления» относят администрации государственных предприятий, объединений, учреждений и других организаций государственной формы собственности. Но надо заметить, что такое определение довольно условное. Эти управляющие субъекты имеют значительную специфику, которая связана только с внутренней - в пределах соответствующей организации - направленностью их функций и полномочий. Именно учитывая эту специфику относительно этих управляющих субъектов, в отличие от всех других органов государственного управления, не применяется название «органы исполнительной власти».
Необходимо различать аппарат государственного управления в указанном смысле, то есть как систему органов, и аппарат органов, представляет собой подразделения работников, организационно обеспечивают основную деятельность соответствующих органов, не совершая непосредственно их властные полномочия, компетенцию.
В личный состав аппарата государственного управления входят государственные служащие, то есть сотрудники, которые находятся на государственной службе и занимают определенные должности в органах исполнительной власти.
Поскольку аппарат государственного управления (далее - аппарат управления, управленческий аппарат) благодаря его объективным свойствам является системным образованием, относится к классу социальных (общественных) систем чрезвычайно большой сложности (так называемых «сверхсложных» систем), для его характеристики целесообразно использовать определенные познавательные средства системного подхода. Ведь, как известно, научный метод познания по своей сути и есть сам предмет, рассматриваемый в его движении и развитии, во всех его связях и отношениях, в его внутренней противоречивости и сложности.
Речь должна идти прежде всего о структурный и функциональный аспекты системного подхода, поскольку именно эти аспекты раскрывают основные стороны построения и функционирования (деятельности) любой социальной системы. Не менее важно и то, что данные аспекты охватывают существенные стороны аппарата управления, требующих постоянного анализа и практического усовершенствования. Ведь системное рассмотрение управленческих объектов всегда предусматривает поиск и определение возможностей и направлений их дальнейшего развития и оптимизации.
Каждый из названных аспектов выполняет свою, четко определенную роль. Поэтому следует возразить против абсолютизации представления, якобы структурный и функциональный подходы к управлению могут быть эффективными лишь в случае, когда применяются в единстве в рамках системного подхода. Конечно, структурный и функциональный аспекты тесно взаимосвязаны как друг с другом, так и с другими относительно самостоятельными аспектами и частями системного подхода. Вместе с тем не исключается и не уменьшается целесообразность и правомерность использования в конкретных познавательных ситуациях какого-то одного или некоторых из всей совокупности его аспектов.
Естественно, есть познавательные задачи, требующие органического сочетания структурного и функционального подходов. В частности, исследования соотношения содержания деятельности и организационных структур управленческого аппарата выходит за собственные познавательные возможности как структурного, так и функционального аспектов системного подхода. Причем имеется в виду не простое их «суммирования». Необходима своеобразная интеграция познавательных средств каждого из этих с целью перехода от отдельного рассмотрения соответствующих сторон аппарата управления к раскрытию объективного механизма соотношения между содержанием его деятельности и его структурными формами, т.е. закономерностей осуществления существующих между этими сторонами многочисленных взаимосвязей, взаимозависимостей и взаимодействий.
Непосредственным результатом указанной интеграции можно считать формирование относительно самостоятельного структурно-функционального (или точнее - структурнодияльнистного) метода (подхода), помня при этом, что термином функциональный охватываются все элементы содержания управленческой деятельности, а не только функции. Структурно-функциональная характеристика аппарата управления с системных позиций раскрывает наиболее существенные признаки построения и деятельности аппарата, необходимые для обеспечения достаточной понятийно-терминологической четкости анализа.
Следует начать с главной признаки системного видения управленческого аппарата, а именно - с многозначности системных оценок
Так, с одной стороны, этот аппарат входит как составная часть в более общее системное образование (так называемую метасистему), которым в целом выступает государство, точнее государственный аппарат (механизм). Причем аппарат управления является его наиболее многочисленной и разветвленной частью, которая играет чрезвычайно важную роль в осуществлении всех основных задач и функций государства.
С другой стороны, аппарат управления включает в себя более простые составные части, которые также являются системами (в отношении аппарата в целом - подсистемами). Последние в свою очередь состоят из следующих систем, еще более простых и т.д..
При этом максимальный предел членения системы характеризует понятие элемент. Относительно аппарата управления в качестве элемента выступает каждый самостоятельный орган исполнительной власти. Собственно благодаря тому аппарат определяется именно как система соответствующих государственных органов.
Однако это не означает, что при системной характеристике аппарата внутреннее содержание элементов не учитывается. Каждый орган управления сам является системой и состоит из собственных элементов - структурных подразделений и должностей. Но это - элементы двух неодинаковых уровней: аппарата в целом (как системы органов) и отдельного органа (как системы подразделений и должностей).
Элементы следует отличать от частей системы, которыми выступают определенные совокупности элементов (или подсистемы), что более простыми относительно аппарата в целом. Одновременно элементы не отождествляются с компонентами системы. В общесоциологическом плане различаются компоненты человеческого, вещевого, процессуального и духовного порядков. Разумеется, в аппарате управления как в социальной системе главным компонентом всегда есть люди, которые занимают определенные должности и выполняют соответствующие полномочия.
Еще одна объективно необходимый признак системной оценки управленческого аппарата связана с определением целостности, как необходимого качественного свойства социальных систем. Это свойство аппарата возникает не сразу, одномоментно, а постепенно - от низшего уровня к высшему - в ходе его формирования, функционирования и развития. Как качественный признак аппарата, целостность может характеризовать определенный уровень его развития как системного образования.
Но если в сфере методологии системного подхода понятие целостности получило определенное значение, то вне этой сферы оно не имеет надлежащей содержательной определенности. В широком научном обращении срок целостный чаще всего используется в двух значениях: как единый, подчеркивающая внутреннее неделимость частей объекта, и как комплексный, отражающий полноту охвата сторон, аспектов объекта.
В научных источниках при рассмотрении аппарата как системы органов признак целостности, как общее правило, отдельно не выделяется. Когда делается попытка специально раскрыть это качество, то учитывается достигнутый уровень общенаучной методологии. Например, предлагалось понимать целостность системы органов управления как связанность их между собой и единым организационным центром. Такая упрощенная трактовка вряд ли познавательным интересам и потребностям практики.
Исходя из этого, необходимо значительно углубить содержательную характеристику целостности в понимании получения в управленческом аппарате дополнительного интегративного эффекта взаимодействия всех его элементов. А это возможно лишь при оценке результатов деятельности аппарата с точки зрения эффективного обеспечения им общих потребностей окружающей общественной среды - экономического, политического, социального, духовного и т.д.. Ориентация же на внутренние нужды аппарата имеет лишь вспомогательное значение, поскольку влияет на состояние его самоорганизации, саморегулирования и самосовершенствования.
Тем самым системное видение аппарата управления направлено на выявление, в частности, признаков его целостности. Это помогает избавиться абсолютизации внутренних закономерностей его функционирования и развития, преувеличение субъективных интересов и попыток кадрового состава аппарата, подчиняя такие попытки главному критерию - реальной эффективности его влияния на основные сферы общественной среды, а в конечном итоге - на состояние развития общества и государства.

<- ГЛАВА IV. АППАРАТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ : понятийно-терминологический характеристика ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 2. организация аппарата государственного управления. ->