Конспект лекций. Государственное управление в Украине

2. организация аппарата государственного управления.

Переходя к структурной характеристики управленческого аппарата, целесообразно опираться на общераспространенное толкование организации системы как ее внутренней структурного построения, состоящую из элементов и взаимосвязей между этими элементами.
Между тем в научной литературе часто не учитывается отличие понятий структуры аппарата (субъектов) управления и структуры управления (системы управления). Необходимость разграничения этих понятий вытекает из нетождественности самих явлений, которые структурируются.
Например, понятие структуры управления обычно применяется как к управляющей, так и управляемой подсистем (т.е. до субъектов и объектов управления). Действительности же первое понятие уже по объему, поскольку охватывает построение лишь управляющих субъектов, которая объединяет много конкретных, локальных организационных структур (или иначе - структурных форм).
Несмотря на это, часто распространенным термином «организационные структуры управления» определяются именно структуры управленческого аппарата. Поэтому для большей четкости их отображения целесообразно использовать понятие «управленческие (или управляющие) структуры».
Причем желательно, чтобы это понятие имело единственный смысл отношении:
а) самостоятельных органов управления;
б) структурных подразделений органов, состоящих из отдельных должностей - универсальных первичных единиц аппарата;
в) совокупностей (подсистем) органов (системы министерств или госкомитетов).
Все перечисленные субъекты управления осуществляют конкретные управленческие функции в соответствии с общественного разделения труда в аппарате. Собирательное определение этих субъектов возможно с помощью термина «структурные единицы» управленческого аппарата. Среди них базовой (в отличие от первичной должности) структурной единицей являются органы управления как элементы системы
Выше были указаны основные виды органов управления "с точки зрения структурной иерархии аппарата. Принадлежность органов к определенному структурного уровня фиксируется термином «организационно-правовой уровень» аппарата.
Органы управления могут также различаться в зависимости: от характера компетенции или содержания функций - на органы общей, отраслевой и функциональной, межотраслевой компетенции, от сферы действия - на органы управления экономикой (народным хозяйством), социально-культурным развитием, в административно-политической сфере, от методов принятия решений - на коллегиальные и единоначальные и т.д..
Итак, управленческие структуры состоят из структурных единиц аппарата. Вторая их сторона должна охватывать, как видно из приведенного выше общераспространенного толкование понятия «организация системы», взаимоотношения (отношения) управляющих субъектов.
Ведь в реальной жизни сложность структурного построения аппарата оценивается преимущественно не по количеству его составных частей, а за множественностью их фактических взаимосвязей. Именно поэтому «стосунковий», так сказать, аспект считается, еще одним атрибутом содержания понятия управленческих структур.
Данная позиция требует существенного уточнения с учетом того, что реально существующие между структурными единицами отношения характеризуют не столько собственно организацию системы (которая призвана отражать и фиксировать структурное построение аппарата), сколько результатом воплощения структур в самом функционировании аппарата. То есть эти отношения больше относятся к характеристике его фактической деятельности. Поэтому при определении «стосункового» аспекта управленческих структур принципиально важно избежать подмены его признаками качественно другой - функциональной - характеристики аппарата управления.
Для этого следует исходить из того, что при определении структуры аппарата необходимо говорить не просто о взаимосвязи, взаимодействия элементов, а именно о способе этих взаимосвязей и взаимодействий. Относительно аппарата управления специфический способ взаимосвязей, взаимодействий структурных единиц выражается, как мы считаем, в нормативное установленных моделях (или схемах) взаимоотношений этих единиц. Именно нормативные модели взаимоотношений (отношений), а не взаимоотношения как, составляют атрибутивную признак управленческих структур, подлежащих официальной регламентации в соответствующих правовых актах.
Итак, в структурах фиксируется взаемоположення органов, мера и характер участия каждого из них в общественном разделении управленческого труда, благодаря чему обеспечивается надлежащая упорядоченность фактического взаимодействия структурных единиц аппарата. Учитывая это целесообразно понимать структуру аппарата управления как фиксированный разделение труда (функций и полномочий) между его звеньями, как теперь понятно, это и не исчерпывающее определение.
Практическая же реализация указанных нормативных моделей происходит в ходе его функционирования, то есть через многочисленные отношения его структурных единиц как между собой, так и с объектами внешнего общественной среды. Совокупность таких отношений обобщается понятием государственно-управленческих отношений.
Сами нормативные модели взаимоотношений в аппарате управления не однозначны по внутренним содержанием. Необходимо различать в содержании каждой модели как минимум следующие группы нормативное фиксированных схем.
Первая - схемы связей организационного (линейного или функционального) подчинения структурных единиц.
Вторая - схемы распределения между последними целей, задач, функций и полномочий (в том числе обязанностей нести юридическую ответственность за результаты деятельности - эти обязанности, в отличие от обычных компетенцийних, можно несколько условно определить как «реюрисдикцийни»).
Наконец, третья - схемы информационных связей между структурными единицами, которые присущи управленческим процессам.
Ключевое место в содержании любой нормативной модели взаимоотношений принадлежит, как свидетельствует опыт, схемам распределения задач, функций и полномочий, поскольку в соответствии с ним, прежде, строятся фактические отношения структурных единиц как по вертикали, так и по горизонтали. Поэтому их можно сокращенно назвать как «схемы взаимодействия» в аппарате управления.
Относительно самостоятельное выделение схем взаимодействия имеет практическое значение для нужд правового регулирования управленческих структур. Ведь фиксация данных схем непосредственно связана с установлением компетенции отдельных органов управления. Таким путем государство осуществляет разделение труда между ними, определяя конкретную роль каждого органа и обеспечивая согласованность их действий.
Понимание этого компетенционный аспекта управленческих структур позволяет обратить должное внимание на необходимость усовершенствования подготовки самих компетенцийних актов. В частности, практика убеждает в целесообразности готовить все правовые процедуры, регулирующие структуру и деятельность каждого отдельного органа, как единый регламентный «пакет». Его составляющими должны стать: а) общий устав органа б) официальная схема его организационной структуры в) увеличена - до уровня структурных подразделений органа - таблица (матрица) распределения в них задач, функций и полномочий (т.е. речь идет об упомянутых выше схемы взаимодействия).
При наличии такого компетенционный-структурного пакета, улучшается обзорность всех официально закрепленных компетенцийних и структурных параметров конкретных органов, что помогает своевременно выявлять и устранять их отклонения от реальных условий функционирования и всевозможные разногласия, противоречия, другие недостатки.
Это имеет существенное значение, поскольку по общему правилу указанные параметры регламентируются в разрозненных локальных документах. Это - положение об органах (уставы), их структурные подразделения, должности (должностные инструкции), а также такие юридическое значимые локальные акты, как штатные расписания, официально утвержденные схемы организационных структур, документооборота и т.д.. Естественно, что уже при создании, а тем более с тем, они в определенной степени стареют и теряют соответствие с действительностью, а следовательно, свое регулирующее значение
Поэтому в управленческой практике существует значительное различие между формальным признанием необходимости и реальной ценностью, так сказать, работоспособностью правовых регламентов. А это приводит, в конечном итоге, к фактическому оправданию как низкого качества таких регламентов, так и их отсутствия вообще.
Поэтому только путем усовершенствования методов, форм и процедур правовой регламентации управленческих структур можно усилить ее действенное значение в организации управленческого аппарата и на том основании постепенно изменять фактическое отношение к подготовке и использование локальных правовых регламентов со стороны кадров, в первую очередь руководящих, аппарата управления в интересах повышения эффективности его деятельности.

<- 1. аппарат государственного управления как система органов исполнительной власти. 3. деятельность аппарата государственного управления: составляющие содержания. ->