Конспект лекций. Государственное управление в Украине

1. соотношение государственного управления и местного самоуправления: концептуальный подход.

Организационно-структурная характеристика государственного управления в какой-то мере отличается от местного самоуправления и имеет инструментальное значение для определения их соотношения. Концептуально соотношение государственного управления и местного самоуправления должен определяться в общей управленческой лексике, теории и практике социального управления, общегосударственного (управленческого центра и его органов на местах) и местного управления
В этой связи следует отказаться от традиционных представлений о однопорядковисть самоуправления - демократии - народовластие - народного суверенитета. Подобный подход возможен при политологическом сравнительном анализе проблемы, но в управленческом отношении представляется теоретическим упрощением и ведет к ложной ориентации практики на поиск самоуправляющейся максимы как условия демократии, народовластия, суверенитета народа. Этому способствует конституционная формула о том, что «народ осуществляет власть ... через органы государственной власти и органы местного самоуправления »(ст. 5 Конституции Украины), хотя известно, что органы местного самоуправления проявляют интересы лишь территориальных общин или их объединений.
На самом деле в государственно-организованном обществе должны быть определены не максимальные, а предельные возможности самоуправления с целью развития демократии и обеспечения суверенитета народа, и, следовательно, оптимальное соотношение государственного управления и самоуправления, их соотношение на местном уровне.
Этот оптимум направлен на повышение уровня управления государством, регионами и отдельными территориями и обеспечения легитимности управления как доверия населения к управленческим центров и готовности населения принимать совместное участие в управлении. Таким образом достигается демократичность управления на всех уровнях: от государства в целом, где оказывается народовластие - принадлежность власти народа, которая осуществляется им непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 5 Конституции Украины), в территориальный коллектива, демократичность управления которым (местного управления) достигается путем самоорганизации населения и осуществление местного самоуправления как права «территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения ...» (ст. 140 Конституции Украина).
Зависимости от представлений о соотношении государственного и местного управления формируются теоретические концепции самоуправления:
а) «общественная теория», согласно которой «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому заведовать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами»;
б) «государственная теория», которая видит в самоуправлении «службу местного общества государственным интересам».
Общественная теория видит в противоположности общественных и государственных интересов основу для полной самостоятельности органов самоуправления. При этом критическое отношение к местному самоуправлению как естественного права обосновывалось интересными для нашей страны доводами англо-американской судебной практики о муниципальных дела, государственной природу местного самоуправления. На этой почве развились ростки «общинно-хозяйственной» доктрины, «общественного, или хозяйственного самоуправления», при котором местное управление действует в корпоративно-территориальных интересах, получает «собственное суверенное компетенцию и права только в сфере неполитических отношений, в хозяйственных и общественных делах . В вопросах политических, общегосударственных эти органы действуют как представители государства ».
При этом, однако, надо учитывать, во-первых, то, что избрание теоретической ориентации соотношение государственного управления и местного самоуправления зависит от государственного устройства (формы правления: президентской, парламентарной, смешанной, которые определяют структуру центральной власти, но не могут влиять на ее отношение к местному управлению, на соотношение государственного управления и местного самоуправления), и, особенно, от государственного устройства (унитаризм, федерализм т.д.).
Обязательным условием поисков целесообразного решения рассматриваемого вопроса является отказ от отождествления административно-территориального и государственного устройства, исходя из того, что последнее представляет территориальную в государственных границах организации государства, которая определяет не только пространственную границу действия государственной власти, но и отношения между территориальными единицами , самоуправляющимися территориями, центральной и местной государственной администрацией, государственными структурами и местным самоуправлением с конституирования и управления территориями, между публичной властью (государственной и публично самоуправляющейся) и населением.
Украина в этом отношении определяется как унитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, соответствует содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины.
Общими принципами такого устройства можно считать:
- Непреклонность, неотчужденность суверенитета Республики в сфере государственного устройства и возможность трансформации суверенных прав Республики в самоуправляющиеся права самоуправляющихся территорий (деконцентрация управления);
- Делегирование прав центральной администрации местным ее органам (децентрализация управления)
- Единство, неделимость, неподвижность и целостность государственной территории;
- Конституционность и законность образования (реорганизации) и отмены составных частей государственного устройства;
- Конституционное определена предельность децентрализации территории государства, обусловленная общегосударственными интересами и потребностями, управляемостью страны как единого политического, социально-экономического, экологического и правового пространства;
- Обеспеченность наций, национальностей, коренных народов, этносов и исторически сложившихся территориальных коллективов с преобладанием многонационального населения и монолингвистичним составом, принятым общими (интернациональными, вненациональное) традициями и менталитетом - правом на национально-и территориально-культурную автономию;
- Единство региональной политики - государственный регионализм, ориентированный на гражданскую согласованность и внутреннюю безопасность страны;
- Обеспечение нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности на региональном уровне - на принципе разделения властей на местном уровне - вне разделения властей, но с гарантированным государством самоуправлением и самостоятельной правосубъектностью территориальной общины; - территориальное представительство в высшем представительном органе страны.
Действие этих принципов приведет в теоретическом отношении к преодолению трактовки местного самоуправления как феномена, противостоит государственности, на практике - к минимизации вертикальных связей, выделению в качестве самостоятельной подсистемы публичной власти местных органов самоуправления, которые решают все вопросы, относящиеся к местных интересов и потребностей населения, действия подсистемы органов местной государственной администрации на территории через местные государственные органы (синтез «общественной» и «государственной» теорий местного самоуправления).
Преодоления негативных последствий естественного развития местного самоуправления и образования новой модели управления, которая должна объединить широкий местный демократизм со стабильной, ответственной и сильной политикой государства на местах, предполагает выделение в составе государственного (условно исключая Республику Крым, имеет особый статус);
а) территориальных единиц, которые централизованно управляются государством и имеют свое население (граждане, постоянно или временно проживающих на территории, иностранцы, лица без гражданства);
б) самоуправляющихся территорий со своим территориальным коллективом (люди, которые постоянно проживают или работают на территории).
В составе территориальных единиц разграничиваются следующие.
1. Основные:
регион (край) - основная составная часть территориальной организации государственного устройства, определяется единой политикой государственного регионализма и характеризуется организационной обособленностью, целостностью, экономической и демографической самодостаточностью, системой государственных органов, которые являются элементами (подсистемой) государственной структуры страны;
территориальные округа - функциональные территориальные единицы, образующиеся с целью выполнения государственных или образовательно-культурологических задач;
образовательные округа с университетским центром науки, образования и культуры;
судебные округа, которые объединяют территории, обслуживаемых межрайонными судами;
транспортные (железнодорожные, бассейновые) округа;
военные округа, образуются и функционируют на основе военной доктрины страны.
2. Факультативные:
экологическая зона - территориальные единицы, характеризующиеся специальными условиями функционирования и охраны окружающей (природного) среды жизни населения;
природно-заповедная зона - участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты которых обладают особой природоохранной, научной, эстетической, рекреационной и другой ценностью, и охранная территория, прилегающая к ним;
курортная зона;
зона санитарной охраны источников водоснабжения и курортов; экологически опасная зона, включающая зоны отчуждения и обязательного отселения населения, гарантийного добровольного отселения населения, усиленного экологического контроля, зона экологического бедствия - пространство, в пределах которого произошли устойчивые отрицательные изменения природной среды, не совместимы с нормальной жизнедеятельностью человека;
зона специального экологической защиты, прилегающей непосредственно к зонам экологического бедствия;
пограничная зона - пограничная полоса устанавливается непосредственно вдоль государственной границы и на ее сухопутных участках или вдоль берегов пограничных рек, озер и других водоемов, но не включает населенные пункты и места массового отдыха населения
зона территориальной обороны - территория, которая устанавливается с целью прикрытия, обороны и защиты государственной границы, морского побережья, островных зон, важных объектов и коммуникаций от нападения агрессора, борьбы с его десантами и диверсионными группами, поддержания режима военного положения;
режимные территориальные единицы.
В составе самоуправляющихся территорий должны выделяться следующие.
1. Основные:
город с районным делением самоуправляющейся территории (как правило, республиканского или регионального значения) столица Украины - Киев и город Севастополь, также крупнейшие промышленные и культурные центры с населением более миллиона постоянных жителей (территориальных коллективов) типа мегаполисов - Днепропетровск, Донецк, Одесса, Харьков;
город с районным делением территорий, которые являются частью самоуправляющейся территории города, является экономическим и культурным центром с развитой промышленностью и местным хозяйством;
город (без районного деления), как правило, промышленные предприятия, самостоятельное местное хозяйство (основано не только на коммунальной собственности), достаточную для обслуживания населения социальную и культурную инфраструктуру;
село - населенный пункт, расположенный при промышленных предприятиях, стройках, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, предприятиях по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, а также населенный пункт, на территории которого расположены высшие и средние учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, санатории и другие стационарные лечебные и оздоровительные учреждения;
район (сельский) - самоуправляющаяся и исполняющая функцию политико-координирующего публичного центра территория с предельно допустимым экономическим (прежде всего аграрный сектор и перерабатывающие производства) потенциалом и определенной хозяйственной специализацией, транспортной и информационной инфраструктурой, обеспечивающей связь между городскими населенными пунктами, между ними и городами, а также региональными центрами;
село - самоуправляющаяся территория населенного пункта или нескольких населенных пунктов с единственным органом местного самоуправления и переважнисть сельскохозяйственной производственной ориентации, не относится к другим видам территорий, а также прилегающая к населенному пункту (пунктам) территория хуторской застройки, земель и вод сельскохозяйственного назначения;
2. Факультативные:
область - исторически составлена ​​составная часть региона, в территориальном коллективе которой преобладает многонациональное население с устоявшимися общими традициями, монолингвинистичним составом и менталитетом или компактно представлены нации, этносы или эффективно действующая хозяйственная спецификация;
курортные населенные пункты;
поселок дачный - компактно застроенный населенный пункт временного (сезонного) проживания людей с необходимой сетью коммунально-бытовых предприятий и учреждений;
зона свободного предпринимательства - открыта на льготных условиях экономической деятельности и внешнеэкономических связей для мирового рынка территория.
Предложенная диверсификация устройства государства ведет к реконструкции соотношения государственного управления и местного самоуправления в направлениях: во-первых, конституционного гарантирования местного самоуправления, его независимости и самостоятельности «решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» (ст.140 Конституции Украины); Module . во-вторых, признание публичности самоуправляющейся власти, «двух уровней публичной власти - государства и самоуправления, государственной и публично самоуправляющейся власти, в-третьих, управленческой деятельности субъектов местного самоуправления по поручению государства путем делегирования государственных полномочий (ч. III ст. 143 Конституции Украины) или трансформации суверенных прав государства в самоуправляющиеся полномочия территориальных коллективов; в-четвертых, допущенные надзорной деятельности государства, его контрольных органов за местным самоуправлением вплоть до приостановления решений органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением уполномоченных государством органа в суд (ср.: ч.ИИ ст.144 Конституции Украины) или досрочного прекращения их полномочий в установленном законом порядке; в-пятых, юрисдикционного (лучше - специального административно-юрисдикционного) защиты правового статуса местного самоуправления и подобного же защиты государства и граждан от незаконных действий органов местного самоуправления, не ограниченной установлением ответственности, связанной с возмещением ущерба, а обращенной к защите любого публичного интереса (ср.: ст. 145,56 Конституции Украины).
Такой подход к соотношению государственного управления и местного самоуправления принципиально отвечает Конституции Украины, представлениям о содержании административной реформы, органически связанной с муниципальной реформой, которая должна основываться на том, что местное самоуправление - основное звено гражданского общества Украины. Научно-практическим подтверждением этого подхода концептуально также действующее законодательство о местном управлении и местном самоуправлении

<- ГЛАВА VI. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 2. местные государственные администрации и органы местного самоуправления: взаимодействие и разграничение полномочий. ->