Конспект лекций. Государственное управление в Украине

2. местные государственные администрации и органы местного самоуправления: взаимодействие и разграничение полномочий.

Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти и местное самоуправление как публичную власть территориальных общин. Это - разные по своей юридической природе системы местной власти, прежде всего за функциями и полномочиями. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями.
Однако, вопрос о взаимоотношениях органов самоуправления с местными государственными администрациями - достаточно сложное. Зависимости от политических тенденций в том или ином обществе менялись взгляды на самоуправление.
Так, в юридической доктрине раннего капитализма господствовало мнение, что самоуправление - это самостоятельное ведение местного хозяйства территориальной общиной, без контроля со стороны государства. Со временем к компетенции органов самоуправления стали включать не только экономические, но и социально-культурные интересы местного значения.
В то же время изменились и взаимоотношения между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в западных странах. Политика и практика муниципального дуализма позволила им установить рациональные взаимоотношения между государством и местным самоуправлением, которое сохраняет свои неотъемлемые права и одновременно осуществляет часть функций исполнительной власти. Законодательство и судебная практика указанных выше стран устанавливают границы взаимоотношений властных и самоуправляющихся структур, способы разрешения конфликтов между ними.
Местное самоуправление в Украине действует согласно Конституции и заключается в предоставлении территориальным общинам и их органам права самостоятельно решать вопросы местной жизни, а в установленных законом случаях - полномочий местных государственных администраций. Это означает, что местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. Органы местного самоуправления являются формой привлечения граждан Украины к участию в решении вопросов местного значения и исполнительной власти соответственно требованиям законности.
К сожалению, наука еще глубоко не изучила содержание местного самоуправления и его юридическую природу. Необходимо констатировать, что местное самоуправление шире употребляется не как юридический, а преимущественно как политический термин, как некое отражение политической жизни государства.
Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает пределы такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и ​​принимают меры для ее обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Однако муниципальная политика исполнительной власти должно базироваться на правовых принципах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления самые разные - экономические, социальные. культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и другие.
Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает различные вопросы установления границ их функций и полномочий, способов решения компетенцийних споров и т.п.. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении в Украине эти вопросы получили правовую основу их решения.
Границы осуществления функций и полномочий власти на местах есть практически во всех демократических, правовых государствах. Законодатель не может раз и навсегда закрепить эти границы, так как развитие общественных отношений часто порождает новые проблемы, которые не могут быть решены в рамках существующего законодательного разграничения функций и полномочий органов власти. С другой стороны, законодатель не может заниматься отдельными мелкими вопросами разграничения функций и полномочий органов власти на местах и ​​поэтому выборный, кроме законодательного, способы этого разграничения.
Одним из первоочередных шагов независимого Украинского государства стало разграничение власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления.
Вопрос о разграничении функций и полномочий остро диктовались течение всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 гг.) Особенно актуальным был вопрос о двоевластие на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.п.. Дело же заключалась в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые - часто воспринимались враждебно. По сути проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного управления, свойственную демократической, социальной и правовой государстве. Нужно время, а главное - создание предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры
Важным фактором формирования данной культуры является теория разграничения функций и полномочий органов власти на местах. Разработка такой теории успешно ведется украинскими учеными-юристами, специалистами различных отраслей права. В ее основе - идеи административной и муниципальной реформы, верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов и т.д.. Именно эти идеи стали ориентиром авторского видения вопросам разграничения функций и полномочий органов власти на местах.
Вопрос о разграничении функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой из-за разного понимания пределы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами, между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами.
Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность выработать эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий этих администраций и органов самоуправления. Как известно, недавно в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль играла политическая практика, которая складывалась на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. Прежде всего путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций.
Выход на преимущественно правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах желаемого и возможного, но в условиях недостаточного понимания роли права в общественном мнении, еще низкой правовой культуре государственных и муниципальных служащих, является достаточно сложным. Поэтому не следует ожидать быстрых и высоких результатов от внедрения действующим законодательством новой системы разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает различные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные т.д..
1. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, следовательно Конституция и определяет принципиальные пределы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушение конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические последствия, определенные Конституцией и законами
2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине есть законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 г. решил не передавать его на подпись Президенту, а согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, прежде всего в части функций и полномочий двух ветвей власти. Это было сделано.
Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления основываются на принципах отраслевой компетенции, что при определенных условиях может помешать переходу власти к функциональным принципам управления. Отраслевую компетенцию можно разделить на три вида:
а) исключительную компетенцию местных государственных администраций (например, государственный контроль)
б) смежную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной области общественной жизни, но имеют разные предметы ведения. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые очень нуждаются разграничение как на законодательном уровне, так и в процессе правореализации;
в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов например, управления коммунальной собственностью).
Фактически законодатель, разграничивая функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечить условия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой смежной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирование, а соответственно и вмешательство одних органов в дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении опыт зарубежных стран относительно четкого разграничения объектов управления. Возможно это связано с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности.
3. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях, приспосабливая структуры местных органов исполнительной власти к новым потребностям государственного управления. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничении функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг, порождать и новые вопросы в этой сфере.
В целом нормативно-правовые методы разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления являются эффективными, когда речь идет о массовидные, т.е. типичные явления.
В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, Винник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных т.д.
4. Совершенное законодательство не исключает компетенцийних споров (споров) между органами. Поэтому компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части являются объективными и к ним следует относиться как к природным явлениям: их надо понимать и использовать для общественного блага. Компетенционные споры нельзя рассматривать как зло, которого следует избегать. Они могут быть важным стимулом прогресса в правовом регулировании общественных отношений. Если спор не связана с амбициями или другими субъективными факторами в деятельности, например, чиновников, то она свидетельствует о возникновении какой-то новой общественной реальности, которая требует урегулирования с учетом действующего законодательства, его принципов и т.д..
Эффективным средством решения компетенцийних споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления рассмотрение дел по данному поводу. Конституция и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга.
К сожалению, судебная практика компетенцийних споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления еще не обобщена и должным образом не изучена. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует о том, что и в условиях Украины судебно-правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах возможны, а их расширения является перспективным.
5. Конституционный Суд вправе толковать Конституцию и законы Украины, а со временем может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе по конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться в Конституционный Суд по поводу их компетенцийних споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенцийних норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования относительно конфликтной ситуации.
На практике существуют и другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений о совместной деятельности в соответствующих областях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления имеют право заключать такие договоры, которые могут конкретизировать в соответствии с законом их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно решать компетенционные споры (споры) между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет достойное место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах
Компетенционные споры можно согласовывать на различных совещаниях, в специально создаваемых комиссиях, путем личных контактов представителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Такие внеправовые методы решения компетенцийних споров является тем более эффективны, чем правовые.
Но одно другому не противоречит, если речь по решению таких вопросов идти в рамках Конституции и законов Украины. Если же такое решение компетенцийних споров выходит за пределы законодательства, то это может быть основанием для привлечения к юридической ответственности виновных в нарушении законности.

<- 1. соотношение государственного управления и местного самоуправления: концептуальный подход. Глава VII. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ->