Конспект лекций. Государственное управление в Украине

1. институт государственной службы: понятие и содержание.

Государственная служба - это механизм осуществления целей и задач государства. Реализуя свои функции, государственная служба должна стать таким институтом, через который реализуется демократическая сущность государства, поддерживается нормальная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат служит потребностям общественного развития.
Государственная служба должна стать повседневной каналом связи государства и народа, их взаимодействия, а также выступать лидирующей силой общества. Подобный подход способен обеспечить только такой государственный аппарат и такое персонал, который сможет обоснованно выдвигать понятные для людей нормы поведения и труда, организовывать и регулировать социальную активность граждан, добиваться изменений и отслеживать их социальную эффективность. Государственная служба должна сочетать конституционное зафиксированы намерения и цели государства, его структуры, отношения и связи с кадровым потенциалом государства, воплощать их в общественную жизнь.
С учетом высказанных соображений относительно общественного назначения государственной службы определяются основные задачи государственной службы.
Одной из основных задач является охрана интересов общества, прав и свобод граждан. Это вызвано тем обстоятельством, что в последние годы снизилась роль многих политических институтов, а государственная служба остается конкретным местом, где гражданин сталкивается с политикой.
Следующая задача государственной службы - достижение устойчивости принципов целостности государства. Государственный аппарат наряду с выполнением требований Конституции и законов Украины должен выполнять акты органов исполнительной власти. Весомым задачей государственной службы является обеспечение эффективности деятельности государственных органов на основе постоянного совершенствования функционирования аппарата, внедрения новых достижений науки, прогрессивных методов решения управленческих задач.
В задачи государственной службы можно отнести также дальнейшую демократизацию путей формирования и деятельности аппарата, искоренения бюрократизма, протекционизма, коррупции, создание социальных, правовых и других условий, необходимых для успешной работы чиновников.
Претворение в жизнь задач государственной службы требует решения многих правовых, организационных, кадровых, научных и других вопросов. Речь идет о необходимости формирования государственного аппарата нового типа и кадрового обеспечения государственной службы.
Для раскрытия содержания института государственной службы является определение ее принципов, ведь они указывают на сутнистних характеристики, важное в содержании и значении государственной службы. Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих, устойчивость правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе.
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления, отражающие объективные закономерности и определяют направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной власти, и в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, обусловливают значимость, закономерность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Принципы государственной службы впервые были сформулированы в Законе Украины «О государственной службе»; закрепляются также в других нормативных актах: в Конституции Украины, законах Украины, указах Президента Украины, постановлениях Кабинета Министров Украины.
Главной сущностной чертой современной государственной службы должно стать приоритет прав и свобод человека. Говорится, что совершая целые государства, государственная служба всегда придерживаться принципа верховенства права.
Рассмотрим основные конституционные положения, которые непосредственно раскрывают социальный характер государственной службы.
В части второй ст. 38 Конституции Украины провозглашается, что граждане пользуются равным правом допуска к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. Это единственная статья в Основном Законе где прямо упоминается государственная служба.
Статьей 8 определяется, что Конституция Украины имеет высшую юридическую силу и в Украине действует принцип верховенства права. Отсюда следует, что верховенство Конституции обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы, ее отдельных элементов и институтов, в частности, института государственной службы. Этот принцип также предусматривает, что:
- Органы власти, должностные лица и граждане должны соблюдать Конституцию и законы Украины, действующих в Украине международно-правовых норм;
- Государственные служащие выполняют функции только в пределах компетенции органа, где они работают, и в пределах прав, закрепленных по должности;
- Государственные служащие отданные государству, а граждане доверяют служащим
Лица, которые проживают в Украине, заинтересованы в том, чтобы иметь гражданство Украины (ст. 4 Конституции Украины), без которого невозможно поступление на государственную службу.
Рядом статей Конституции Украины закреплен приоритет прав и свобод граждан, которого должны придерживаться государственные служащие. Важными для функционирования государственной службы является, в частности, конституционные положения, согласно которым определяются права человека (раздел II Конституции). Деятельность государственных органов должна быть направлена ​​на соблюдение и защиту конституционных прав и свобод граждан. Именно государственные служащие должны обеспечивать выполнение таких конституционных положений, как право на равенство перед законом и недопущения дискриминации (ст. 24), право не быть лишенным гражданства или быть изгнанным (ст. 25), право на жизнь (ст. 27), защита достоинства и запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 28), свобода от произвольного ареста или задержания (ст. 29), право на обращение в органы государственной власти (ст. 40), право на жилье (ст. 47), брак (ст. 51), права детей (ст. 52), право на неподчинение явно преступным приказам (ст. 60), норма от рисков дважды нести уголовную ответственность за одно преступление (ст. 71) , презумпция невиновности (ст. 62), право на защиту по уголовному делу и право осужденного пользоваться всеми правами человека и гражданина, за исключением ограничений, которые специально установлены приговорами суда (ст. 63).
Институт государственной службы опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, составляет правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного, финансового и других отраслей права. В частности, административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и одновременно - самостоятельный институт административного права.
В теории права под термином «институт» понимают совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу и имеют внутреннее единство и охватывают все основные моменты регулирования соответствующей отрасли. Главная функция правового института состоит в обеспечении целостного, относительно законченного регулирования в пределах конкретной области общественных отношений данного вида.
Современный правовой институт государственной службы - это комплекс правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовое регулирование должно включать в себя три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:
1) формирование системы государственной службы;
2) закрепление статуса государственного служащего и гарантий его осуществления, 3) механизм прохождения государственной службы.
Государственная служба - комплексный правовой институт, который регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих и состоит из правовых норм различных отраслей права. Сложность института государственной службы заключается в том, что, во-первых, он сочетает в себе правовые нормы других отраслей права (на что было указано выше), во-вторых, состоит из отдельных пидинститутив, например, прохождения службы, принципов государственной службы.
Кроме того, предмет, цель, принципы и метод административно-правового регулирования, а также внутреннюю связь с другими административно-правовыми институтами позволяет утверждать, что государственная служба находится в специфическом административно-правовом режиме регулирования. Специфичность статуса государственной службы обусловлена ​​характером отношений, которые она регулирует, а именно - их публично-правовой природой.
Анализ содержания института государственной службы позволяет представить ее как систему, включающую следующие элементы, понятие государственной службы, ее принципы и виды, понятие государственного служащего и должностного лица; поступление на государственную службу; продвижения по службе, увольнения с государственной службы; социальный статус государственного служащего, оценка государственных служащих, ответственность работников государственного аппарата и контроль за их деятельностью; этика государственной службы, организация управления государственной службой, организация управления персоналом государственной службы, основные направления реформирования государственной службы.
При рассмотрении государственной службы следует остановиться на понятии государственно-служебных отношений. Традиционно в теории административного права государственно-служебные отношения делятся на две основные группы.
1. Отношения, возникающие в процессе организации государственной службы, а именно - в связи с подготовкой, подбором и расстановкой кадров; установлением статуса государственного совета, в связи с замещением должностей, проведением оценки труда и продвижением по службе. Такие отношения носят административно-правовой характер и отражают сущность государственной службы.
2. Отношения, которые складываются: в ходе реализации государственной службы, т.е. в процессе деятельности рабочего внутри государственного органа; в процессе организации рабочего времени и времени отдыха; по дисциплине и оплаты труда; в процессе функционирования кадров управления вне этих органов. Согласно эту группу отношений можно отнести к области трудового права.
С принятием Закона Украины «О государственной службе» и других нормативных актов в этой сфере значительно сократилось применение норм трудового законодательства по вопросам регулирования внутриорганизационной деятельности государственных служащих. Так, ст. 14 Закона «О государственной службе» регулирует особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих, ст. 15 - порядок принятия на государственную службу, ст.20 - рабочее время государственных служащих, ст. 21 - вопрос служебных командировок, ст. 33 - вопросы оплаты труда государственных служащих, ст. 37 - вопросы пенсионного обеспечения и денежной помощи государственным служащим.
В перспективе основной оценкой различия норм государственной службы от норм трудового права должно стать разделение права на публичное и частное. Согласно служебные отношения делиться на публично-правовые и частно-правовые.
Относительно участников государственно-правовых отношений - здесь выделяют следующих участников: государство, его органы и государственных служащих.
Особенность государственно-служебных отношений заключается в том, что они образуются между государством в лице его органов и государственными служащими, осуществляют служебную деятельность как субъекты юридически властных отношений.
Государственно-служебные отношения возникают на основе одностороннего решения государственного органа (должностного лица), которое, во-первых, юридическое закрепляет вступление гражданина на государственную службу, во-вторых, служит основой для выполнения им служебных обязанностей по должности, в-третьих, определяет момент возникновения его обязанностей перед государством, а также служебных и особых дел. Сказанное в полной мере касается участников публично-правовых отношений.
Частноправовые служебные отношения распространяются на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем - руководителем негосударственного органа. Одновременно необходимо создавать законодательство, которое бы регулировало правовой статус государственных служащих состоящих в трудовых (частно) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты на государственной службе, но они не выполняют специфических государственных задачи и функции, которые находятся в компетенции высшей категории государственных служащих. Государственно-служебные отношения таких государственных служащих возникают путем заключения трудового договора, содержание которого регулируется нормами частного права (в частности трудового).
Общепризнанным является то, что организация и функционирование государственной службы определяется преимущественно с помощью норм публичного права. Государственные служащие это представители публичной организации: государства, государственных органов местного самоуправления, т.е. они являются субъектами публичного права.
Публичное право представляет собой права, предмет которой достаточно специфический, и не только в плане разнообразия объектов воздействия. Участники правоотношений наделены в публично-правовой сфере особым статусом, т.е. возможностями использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, которые открывают путь для решения многих других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью различных отраслей законодательства.
В публичном праве приоритет имеет воля органов государственной власти; правовое регулирование строится на началах субординации, по принципу «власть - подчинение»: соблюдение дисциплины, ответственность низшего должностного лица перед высшим, обязательность выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для низших субъектов. Публичное право имеет целью обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллектива, сообществ и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития
Во всех государствах, где законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих, создан специально подготовленный корпус этих служащих с особыми правами и обязанностями. Система законодательства состоит из двух частей: одна часть распространяется на работников, занятых на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях. Главная разница заключается в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, находящихся в обычных трудовых отношениях, имеют особый правовой статус.

<- Глава VII. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 2. социальный характер государственной службы. ->