Конспект лекций. Государственное управление в Украине

2. Административно-правовые нормы и их применение.

Развитие правовой демократической Украины обусловливает возрастание роли права, поскольку оно создает для этого необходимые условия: упорядоченность, определенность, организованность, динамичность общественных отношений. Это непосредственно касается и среды государственного управления, в котором практически воплощается единство деятельности и структур аппарата управления.
В системе права любого государства административно-правовые нормы занимают особое место. Это объясняется кругом тех общественных отношений, которые подлежат упорядочению, охране и развития в соответствии с объективными потребностями. Как известно, почти единодушно признается, что предметом регулирования административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления.
Конечно, объектом административно-правовых норм являются лишь те управленческие отношения, которые объективно требуют правового регулирования и могут быть урегулированы правовой нормой. Значительная часть общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регламентируется другими правовыми средствами - индивидуальными актами (правоприменительной актами), административными соглашениями, актами реализации прав и обязанностей, некоторые отношения - деловыми обычаями, административными прецедентами. В связи с этим значительное место в регулировании управленческих явлений и процессов, занимают также нормы неюридического характера - политические, моральные, корпоративные и др.. Как показывает законодательная практика, некоторые акты уже начали предусматривать необходимость соблюдения, в частности, этических норм при осуществлении государственно-управленческих функций.
Понятно, что каждый элемент этой системы регулирования управленческих отношений выполняет свои задачи и функции. Не умаляя значения других элементов, следует заметить, что ведущее место в ней занимает правовая норма, поскольку она устанавливает общую программу поведения участников в сфере государственного управления путем предоставления им субъективных прав и установления соответствующих юридических обязанностей.
В определенной степени эта роль присуща административно-правовой норме, поскольку она должна обеспечить организованность, стабильность, определенность отношений в важной сфере общественной жизни - в сфере государственного управления, в той, которая построена на основе принципа «власть-подчинение».
В государственно-управленческих отношениях одним из субъектов всегда должен быть носитель государственно-властных полномочий. Государственно-властный характер прав и обязанностей одного из субъектов отношений придает этим отношениям особый смысл.
С помощью административно-правовой нормы создается такой режим управления, который формально исключает любую возможность произвола в действиях субъекта - носителя властных полномочий. Он должен действовать только в пределах праводиеспроможности, установленной правовой нормы.
Субъект, в отношении которого осуществляются государственно-властные полномочия, действует на основе - «разрешено все, что не запрещено законом», но если правовая норма устанавливает его определенные обязанности, он должен их выполнять под угрозой возможности применения к нему, как и к носителю государственно-властных полномочий, принудительных средств.
Установлено административно-правовой нормой правило поведения не может быть изменено по соглашению сторон. Оно обязательно для выполнения как субъектом управления, так и управляемым объектом. Поэтому при всей значимости других средств регулирования управленческих отношений норма административного права является, и в дальнейшем будет основным средством обеспечения прочного правового режима государственного управления.
Интеграция Украины в мировое сообщество, начало рыночных реформ - все это обусловило не только обновление административно-правовых норм, но и создание совершенно новых, отвечающих мировым стандартам и требованиям. Однако эти стандарты, как и вся действующая международная (мировая) юридическая система, строятся на принципах защиты прав человека.
Между тем административно-правовые нормы, которые Украина унаследовала от прежней командно-административной системы, были ориентированы прежде всего на защиту интересов государства. Поэтому при создании современных административно-правовых норм следует прежде всего иметь в виду, что во взаимоотношениях человека с государственным аппаратом центральной фигурой является человек.
Особенно важное значение для формирования административно-правовых норм имеет положение, сформулированное ст.19 Конституции: никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. То есть государство должно быть гарантом не только надлежащей реализации предусмотренных Конституцией и законами прав и свобод человека и гражданина, но и недопустимости не предусмотренных Конституцией и законами вмешательства в жизнь и деятельность человека и принудительного воздействия на нее, т.е. гарантом от беззакония, самоуправства, злоупотребления и необоснованных решений органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Вместе с тем органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица должны действовать исключительно в пределах, определенных соответствующими видами правовых норм.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны действовать только на основании и в объеме, которые предусмотрены Конституцией и другими законами Украины, поскольку их полномочия, функции, права и обязанности подчинены, наконец, служению личности, обществу и государству.
Поэтому одним из направлений административной реформы в Украине становится политика дерегуляции и развития системы управленческих услуг, предоставляемых на различных уровнях государственной власти физическим и юридическим лицам, преодоление бюрократизма и административной волокиты.
Признание человека не объектом управления, а, наоборот, необходимость направления государственного управления на обеспечение потребностей человека, обусловливает необходимость нового подхода к функций административно-правовой нормы. Как известно, функция - это направление, в котором отражена социальная роль и основное назначение административно-правовой нормы в определенный период общественной жизни. Естественно, что одна функция, независимо от характера общественной жизни, всегда присуща этой правовой норме - это функция организации и регулирования управленческих отношений, поскольку без нее невозможно превратить фактические отношения в сфере управления административно-правовые.
Несмотря на то, что правовая система Украины еще имеет значительную
ряд административно-правовых норм, оставшихся по законодательству советских времен, которые закрепляют приоритет интересов государственного аппарата над интересами человека, уже появляются нормы, направленные прежде всего на защиту интересов граждан. Их объединений, других объектов управления.
Этот процесс должен ускоряться, поскольку Украина стремится войти в единого правового пространства цивилизованных стран. Такие намерения возлагают на Украину новые и весьма сложные обязанности по согласованию национального
административного права с действующими международными нормами.
Административно-правовая норма имеет обязательную функцию - обеспечение организации и регулирования отношений в сфере государственного управления путем установления обязательного правила поведения субъектов этих отношений. Однако некоторые административно-правовые нормы непосредственно эту функцию не выполняют. Их общественное назначение в другом - способствовать функции организации управленческих отношений. Такое содействие здийсюоеться либо путем определения той или иной ситуации, того или иного явления, или путем презумпування. Первая группа норм может быть определена как нормы-дефиниции, вторая
- Как нормы-презумпции.
Долгое время законодатель не обращал внимания на необходимость норм-дефиниций, что не способствовало правильному и единообразному применению законов, одинаковом их толкованию. Сейчас положение несколько меняется, и законодатель все чаще обращается за помощью к норм-дефиниций для разъяснения своего отношения к тому или иному понятие, которое используется в правовом акте. Появление норм-презумпций в отечественном законодательстве связано прежде всего с изменением характера влияния государства на экономику, а также характера планирования. С учетом этих обстоятельств можно подчеркнуть, что административно-правовая норма - это установленное, санкционированное или ратифицировано правило поведения в сфере государственного управления с целью организации и регулирования общественных отношений (или содействие этой цели), которые обеспечивают условия реализации участниками этих отношений своих прав
и выполнение возложенных на них обязанностей.
Разумеется, нормы административного права достаточно разнообразны, поэтому в
административно-правовой теории так много внимания уделяется их классификации. В современной теории права в последнее время распространяется мнение относительно разделения норм права главным образом на разрешительные и запретительные. Но, по нашему мнению, такая классификация не учитывает особенностей административно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Эти отношения очень разнообразны по своему характеру, поэтому не могут быть
упорядочены только двумя группами норм.
Инфраструктура правового регулирования управленческих отношений состоит из разнообразных по своему характеру норм, поскольку осуществить надежную организацию этих отношений посредством норм единого направления, например, с помощью только запрещающих или только управомочивающих норм невозможно.
В литературе иногда утверждается, что для административного права наиболее присущи нормы обязывающего ориентации. Мировой опыт свидетельствует, что нормы запрета могут составлять 5-10, а нормы обязательства 10-15 процентов от общего количества правовых норм. Существует мнение, что в обществе наступает кризис, как только количество норм-разрешений в праве снижается до 50 процентов. К сожалению, в последнее время наблюдается тенденция к увеличению норм запрета, нарушение которых влечет административную ответственность, в то время как есть возможность заменить нормы запрета разрешительными нормами.
Административно-правовые нормы, как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру. Структура - это внутреннее построение нормы, объективно обусловлено потребностями правового регулирования. Общепризнано, что норма должна иметь три элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию. Такую же структуру имеет и административно-правовая норма (за исключением уже упомянутых норм-дефиниций и норм-презумпций).
Гипотеза - это такой элемент административно-правовой нормы, в котором указываются условия, обстоятельства в сфере управления, с наступлением которых норма (ее диспозиция) осуществляется. Диспозиция - основная часть нормы, в которой указываются права или обязанности участников государственно-управленческих отношений. Санкция - это такая часть нормы, в котором указываются меры административно-правового принуждения в случае невыполнения обязательств (а в некоторых случаях и прав) участников административно-правовых отношений.
Однако назначение административно-правовой нормы, круг и характер общественных отношений, которые она упорядочивать, влияют на ее внутреннюю форму. Характерным для большинства административно-правовых норм, которые фиксируют права и обязанности, формы и методы деятельности органов государственного управления и государственных служащих, является то, что гипотеза в них не формулируется. С этим нельзя согласиться, поскольку необязательно, чтобы структура нормы была тождественна структуре статьи закона. Некоторые административно-правовые нормы имеют общую гипотезу, но она логическим анализом всегда может быть найдена.
Органы государственного управления (их должностные лица) должны иметь оперативную самостоятельность, то есть в рамках закона и с учетом ситуации осуществлять свои полномочия путем выбора наиболее эффективных форм воздействия на участников управленческих отношений. Такую возможность предоставляет им неопределенная гипотеза. Подобного рода гипотезы характерные для административно-правовой нормы.
Некоторые авторы обращают внимание еще на следующие виды гипотез, которые формулируются в административно-правовой норме - это абсолютно определенные гипотезы, с их помощью законодатель исключает возможность органа управления принимать то или иное решение с учетом условий и особенностей места и времени, связывая его единственной условием. Но большинство административно-правовых норм имеет относительно определенную гипотезу
В зависимости от состава административно-правовые гипотезы могут быть простые или сложные. Чаще встречается первый вид гипотез.
Характерный признак административно-правовой диспозиции это императивность, поскольку правило поведения не может быть изменено по соглашению участников управленческих отношений. Значительная часть диспозиций имеет посылочной характер, т.е. для детального разъяснения правила поведения надо обратиться к другому правового акта. Таким образом формулируются диспозиции норм-обязательств и норм-запретов. Так, ст.1б81 Кодекса Украины об административных правонарушениях предусматривает, что выполнение работ, предоставление услуг гражданам-потребителям, не отвечающих требованиям стандартов, норм и правил, влечет соответствующую ответственность. Поэтому принятие постановления об ответственности правонарушителя связано с анализом стандартов, требований и т.д..
Вообще стандарты, требования и другие технические нормативы часто формулируются как диспозиции административно-правовых норм, поэтому эти нормы следует считать «нормами с техническим содержанием».
Существование норм такого вида обусловлено ролью, которую выполняет государственное управление, поскольку оно должно обеспечить реализацию общегосударственных интересов, с учетом отраслевых, региональных, межотраслевых интересов отдельных организаций.
В отдельных случаях административно-правовая норма может иметь и разрешительную диспозицию - когда законодатель позволяет участникам отношений договориться о правила взаимного поведения в сфере государственного управления. Таким образом регулируются отношения при договоре на управленческие услуги.
Как правило, диспозиция административно-правовой нормы в нормативных актах. Имеет абстрактную форму, хотя встречается и казуистическая форма, когда содержание диспозиции раскрывается путем перечня действий, признаков и др.. (См., напр., Ст. 173 Кодекса Украины об административных правонарушениях, в которой содержится перечень действий, что составляет мелкое хулиганство).
Санкция как элемент административно-правовой нормы, устанавливающей последствия ее нарушения. Кодекс Украины об административных правонарушениях в ст. 24 дает перечень таких санкций: предупреждение, штраф, возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или был посредственным объектом административного проступка; лишение специального права, предоставленного данному гражданину; исправительные работы; административный арест. Но признание юридического лица субъектом административного проступка обусловило появление новых видов санкций - ограничение или временный запрет определенного вида деятельности и т.д..
Административный штраф, налагаемый на юридических лиц, влияет на последствия их экономической деятельности, но по своей природе он является правовым, и если применяется к правонарушителю органом государственного управления, то есть административно-правовым. Гражданско-правовой штраф носит компенсационный характер (компенсировать причиненный ущерб), в то же время штраф, как административно-правовая санкция, применяется с целью наказания, то есть имеет карательный характер.
Для воплощения норм административного права в жизнь необходимо обеспечить безусловное соответствие поведения субъектов административного права (т.е. будущих участников государственно-управленческих отношений) требованиям правовой нормы. Поэтому правомерные действия субъектов, соответствующие предписаниям норм административного права и заключаются в получении, использовании прав, выполнении или соблюдении юридических обязанностей в сфере государственного управления, определяют реализацию этих норм.
В административно-правовой теории утверждается, что реализация таких норм осуществляется в четырех формах: использование, исполнение, соблюдение, применение. Считается, что использование - это такая форма реализации, которая заключается в активном поведении участников сферы государственного управления, осуществляется ими по их собственному желанию. Выполнение - состоит в активных действиях, отношениях субъектов, но осуществляются независимо (а иногда и вопреки) их собственного желания. Реализация норм в форме соблюдения состоит в пассивном поведении субъектов (тоже независимо от желания этих субъектов).
Но в теории права последняя форма - применение нормы - отделяется от других форм реализации норм, поскольку считается, что применение - это организационно-правовая деятельность компетентных государственных органов, уполномоченных на это общественными объединениями или их должностными лицами. Такое применение заключается в установлении пиднормативних формально-обязательных индивидуальных правил поведения персонифицированных субъектов с целью создания условий, необходимых для реализации ими определенных норм. Эта позиция права: применение, в отличие от использования, исполнения, соблюдения является государственно-властной деятельностью, которая не может быть связана с желанием (или с его отсутствием) уполномоченного субъекта, а должно осуществляться с появлением определенных условиях, обстоятельствах .
Отдельные авторы считают, что правоприменение является конкретизацией правовой нормы. Но конкретизация - это функция нормотворцы. Никто, кроме того лица, которое создало норму, не может ее конкретизировать.














<- 1. общественное назначение административного права: новый взгляд. 3. совершенствования законодательства об административной ответственности. ->