Конспект лекций. Государственное управление в Украине

3. совершенствования законодательства об административной ответственности.

В государственном управлении важное место занимает правовое регулирование отношений административной ответственности. Современное состояние этого административно-правового института, несмотря на частые изменения норм Кодекса Украины об административных правонарушениях (КоАП), не соответствует в должной мере объективным потребностям развития демократического общества.
В частности, в КоАП понятие административного проступка отождествляется с понятием административного правонарушения. Однако административным правонарушением определяется любое нарушение норм административного права. Зато административный проступок - это такое нарушение соответствующих правовых отношений или отношений урегулированных другими социальными нормами, за которое законодательством предусмотрено административное взыскание.
Поэтому целесообразно при определении этого явления применять термин «проступок», а не два термина, как это имеет место в действующем КоАП. Несмотря на это сейчас разработчики нового проекта указанного Кодекса дали ему название «Кодекс Украины об административных правонарушениях».
Необходимо также ввести в законодательство об административной ответственности (т.е. административно-деликтное законодательство) изменения по субъекту административного проступка, предусмотрев наряду с физическими лицами и юридическое лицо
Изменение общественно-политической ситуации в Украине после обретения ею независимости, развитие предпринимательства на основе различных форм собственности, переход к рыночной экономике и другие факторы привели принятия Верховной Радой Украины ряда законов, которыми было установлено административную ответственность юридических лиц. Такие нормы содержат, например, Закона Украины «О занятости населения», «Об объединениях граждан», «Об ответственности предприятий, их объединений, учреждений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства», «Об исключительной (морской) экономической зоне Украина »,« О патентовании некоторых видов предпринимательской деятельности »,« Об ответственности предприятий, учреждений и организаций за нарушение законодательства о ветеринарной медицине »,« Об электроэнергетике »,« О государственном регулировании добычи, производства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней и контроль за операциями с ними »и другие.
Часть законов включает нормы-понятия об этой ответственности, не предвидя размера штрафных санкций, порядка производства по делу и тому подобное. Например, статья ЗО Закона Украины «Об объединении граждан» определяет, что «в случае грубого или систематического совершения правонарушений, по представлению легализирующего органа или прокурора на объединение граждан может быть наложен штраф в судебном порядке». Вместе с тем большая часть законов устанавливает ответственность в полном объеме, т.е. нормы «прямого действия», при этом порядок производства по этим делам, обжалование решений органов, уполномоченных налагать взыскания различен. Так, Законом Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» определены нормы материального права: составы правонарушений, посягающих на охрану суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне, определены виды взысканий (основным из которых является штраф) и его размеры, и процессуальные нормы: органы, уполномоченные рассматривать дела о правонарушениях, перечень должностных лиц, которым предоставлено право налагать штраф, порядок исполнения и обжалования решений о привлечении к ответственности.
Законодатель, устанавливая административную ответственность юридических лиц, употребляет термины «штраф», «ответственность в виде штрафа». Несмотря на то, что относительно юридических лиц термин «административная ответственность» непосредственно не употребляется, есть основания утверждать, что во всех случаях речь идет именно об административной ответственности. Это утверждение основывается на положениях теории права о наличии таких основных, общепризнанных видов юридической ответственности, как дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая. Некоторые ученые-правоведы рассматривают вопрос о существовании таких видов ответственности, как конституционно-правовая, материальная, возмещение морального вреда.
Наложении на предприятие, учреждение или организацию штрафа бесспорно является юридической ответственностью, которая заключается в обязанности юридического лица-правонарушителя понести негативные последствия в виде взысканий, которые от имени государства налагают должностные лица уполномоченных органов. Ведь виды взысканий в виде штрафа является атрибутом административной ответственности
Административной ответственности как юридических так и физических лиц присущи следующие общие признаки: публичный государственно-обязательный характер;
сосредоточение права наложения взысканий в органах исполнительной власти (наличие органов административной юрисдикции); репрессивный характер;
особый порядок привлечения к ответственности, установление исключительного перечня деяний, за которые налагаются взыскания, и ответственности за них законом.
Определенное внимание проблемам института административной ответственности юридических лиц было уделено на Первой национальной научно-теоретической конференции «Административное право: современное состояние и направления реформирования», которая состоялась 18-21 июня 1998 года в г. Яремче Ивано-Франковской области. В Концепции реформы административного права Украины, проект которого был представлен на конференции, указано, что требует обсуждения необходимости введения в административное законодательство терминов «физические лица» и «юридические лица» как субъектов административного проступка.
Одним из малоизученных является вопрос о субъективной стороне состава административного правонарушения, субъектом которого выступает предприятие, учреждение, организация или объединение граждан. При условии современной правовой науки одним из признаков субъективной стороны правонарушения является вина, т.е. психическое отношение правонарушителя к своим действиям и их последствиям, обнаружено в форме умысла или неосторожности.
Есть несомненным, что юридические лица могут выступать как субъекты гражданско-правовой ответственности. Согласно статье 441 Гражданского кодекса Украины, в обязательствах из причинения вреда вина юридического лица проявляется в виновных действиях или бездеятельности ее работников, совершенных при исполнении ими трудовых (служебных) обязанностей.
Статья 23 Гражданского кодекса Украины дает определение юридического лица:
это - организации, имеющие обособленное имущество, могут от своего имени приобретать имущественные и личные права, носить обязательства и т.д.. Как известно, организация является соответствующим образом оформленной системой, имеющей субъект управления (администрацию). Кроме того, в отдельных видах организаций к их субъектов управления следует отнести и собрание акционеров или собрание членов данной организации. Ведь решение не всегда принимается руководством организации. Часто руководство выполняет решение собрания.
Поэтому определяя субъективную сторону административного проступка с участием организации (юридического лица) следует учесть тот фактор, что эта вина не может рассматриваться так, как это предусмотрено ст. 441 ГК Украины (ответственность организации за вред, причиненный по вине ее работников), поскольку решение может приниматься собранием акционеров, а последние, как известно, могут быть работниками организации. Итак, административную ответственность юридического лица нельзя рассматривать ни как ответственность должностного лица, ни как ответственность администрации, ни как ответственность коллектива организации. Это новое явление в административном праве, рожденное социально-экономическими преобразованиями в украинском обществе.
С субъективной стороны, административный проступок, совершенный юридическим лицом, характеризуется как виновное деяние. Вина юридического лица является психическое отношение лиц, находящихся в непосредственных организационно-правовых отношениях с ней, причастных к противоправным деяниям, выраженных в актах юридического лица, причинившие ущерб общественным отношениям порядка управления, до сих деяний и их последствий, обнаружено в форме умысла или неосторожности.
Административная ответственность юридического лица не является ответственностью коллективной. Ведь понятие коллектива, в том числе трудового, имеет свои особенности, с которыми особенности понятия юридического лица не совпадают.
Установление юридической, в частности административной, ответственности является одним из эффективных средств обеспечения соблюдения участниками правоотношений предписаний правовых норм. Учитывая это, практическое значение нормативного признания предприятий, учреждений, организаций или объединений граждан субъектами административной ответственности состоит в том, что в ряде случаев при нарушении порядка и правил, установленных законодательством, не имеет возможности установить ответственность непосредственно должностных лиц. Следствием безнаказанности правонарушений становится снижение эффективности государственного управления в определенных сферах, нанесения ущерба интересам государства и общества.
Институт административной ответственности имеет много общего с институтами уголовного законодательства, правовые отношения административного процесса - с гражданским процессуальным и уголовно-процессуального права. Поэтому реформирование административной ответственности и административного процесса требует соответствующих изменений и в названных отраслях права.
Процесс подготовки обновленного Кодекса Украины об административных правонарушениях начался сравнительно давно, и теперь соответствующий законопроект на основе переосмысления закономерностей развития общественных процессов претерпел коренные изменения. Появилось новое понятие административного проступка, его субъектом предполагается не только физическое, но и юридическое лицо, введен институт соучастия в совершении проступка и др..
Однако проекты Кодекса об административных правонарушениях и Уголовный кодекс не решили одной из основных задач - четкого отграничения уголовных преступлений от административных проступков.
Традиционно считалось, что особая часть Кодекса об административных правонарушениях охватывает составы проступков, которые не являются общественно опасными. Уголовное законодательство предусматривает в особой части Уголовного кодекса нормы о преступлениях, одним из основных признаков которых является общественная опасность деяния.
Но разграничение административных проступков и уголовных правонарушений (преступлений) лишь по признаку общественной опасности и средствами регулирования (административное или уголовное право) является недостаточным. Требования к однородности общественных отношений, которые определяют предмет регулирования административного права, в институте административной ответственности не выдержаны.
Нормами особенной части настоящего Кодекса Украины об административных правонарушениях охвачены проступки, которые в сферу управления не имеют никакого отношения. Например, проступки, предусмотренные в статьях 42-1 «Производство, заготовка, реализация сельскохозяйственной продукции, содержащих химические препараты сверх предельно допустимых уровней концентрации», 42-2 «Заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания или другой продукции», 45 «Уклонение от обследования и профилактического лечения лиц, больных венерической болезнью», 51 «Мелкое хищение государственного или коллективного имущества» и многие другие.
Эти проступки нельзя считать административными, поскольку отношения, охраняемые вышеперечисленными нормами, не имеют никакого отношения к государственного управления или местного самоуправления. Но это и не преступления, поскольку они не несут в себе большой общественной опасности. Возникает вопрос, с каким же видом правонарушений в данном случае мы имеем дело.
Обратимся за опытом с законодательством зарубежных стран. Большинство из них в системе уголовного законодательства имеют статьи, нормы которых предусматривают составы преступлений, и статьи, в которых предусматриваются составы уголовного проступка (например, США, Великобритания, Франция, Нидерланды и др.). За совершение уголовного проступка в основном предусмотрены невысокие взыскания, которые не влекут за собой судимости.
Изложенное выше позволяет говорить о целесообразности предсказания в украинском законодательстве нескольких видов противоправных деяний: 1) административных проступков, 2) уголовных проступков, 3) преступлений.
Разграничение таких противоправных деяний целесообразно осуществлять на основе таких критериев, как степень причиняемого ими вреда общественным отношениям, вид объекта правонарушения, субъект юрисдикции, тяжесть и вид взысканий, предусмотренных за их совершение, субъект правонарушения.
По степени вредности следует выделить правонарушения с высоким, значительным и невысоким уровнем общественного вреда.
Правонарушения с высоким уровнем общественного вреда (общественно опасные), независимо какие правоотношения они нарушают, в украинском праве при наличии других признаков считаются преступлением.
Отграничение проступка (как уголовного, так и административного) от преступления, хотя и представляет собой проблему, но законодатель находит возможности ее решения. Этого нельзя пока сказать об отграничении уголовного проступка, состав которого вообще еще не определен уголовным законодательством от административного. Поэтому при разграничении двух видов правонарушения следует использовать вместе с критерием «степень причиненного вреда» других критериев.
Значительным уровнем общественного вреда целесообразно характеризовать уголовный проступок. Правонарушения с невысоким уровнем общественной вред можно рассматривать одним из признаков административного проступка.
Разграничение уголовного проступка от административного, целесообразно провести также за объектом (отношениями, которые охраняются той или иной отраслью права) и за субъектом юрисдикции.
В административных проступков следует отнести только те из них, посягающие на установленный порядок управления в широком смысле этого слова. Это означает, что ими могут считаться проступки, посягающие на порядок управления в сфере общественной безопасности, охраны природы, качества продукции метрологии и стандартизации, транспорта общего военного долга и т.п..
Проступки целесообразно разделить на уголовные и административные в зависимости от субъекта юрисдикции. Субъектами административной юрисдикции являются органы исполнительной власти, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а дела об уголовных проступках рассматривать суды общей юрисдикции, специализирующихся на уголовных делах.
Еще одним важным критерием разграничения административного и уголовного проступка является тяжесть и вид взыскания. Такие взыскания, как исправительные работы, конфискация имущества, арест следует предусматривать только для уголовных проступков.
По субъектом правонарушения уголовные и административные проступки также могут быть разграничены. Административная ответственность должны нести как физические, так и юридические лица, ответственность за уголовное проступок - только физические лица (граждане, должностные лица и т.д.).
Наконец, юридические составы уголовных проступков и преступлений целесообразно предусмотреть в едином кодифицированном акте - Уголовном кодексе Украины. В нем необходимо определить понятие уголовного проступка, его особенности, в отдельном разделе следует предусмотреть статьи, в которых будут определяться санкции за уголовные проступки и прочее.
Порядок производства по делам о совершении уголовного проступка должен быть предусмотрен отдельный раздел в Уголовно-процессуальном кодексе Украины.

<- 2. Административно-правовые нормы и их применение. Раздел 4. необходимость и задачи реформирования украинского административного права. ->