Конспект лекций. Государственное управление в Украине

Раздел 4. необходимость и задачи реформирования украинского административного права.

Из мирового опыта известно, что в период серьезных трансформаций политико-правовых систем, а мы сейчас переживаем такую ​​трансформацию, именно отрасль административного права требует существенных преобразований, а следовательно, соответствующего научно-теоретического обеспечения.
Это вполне понятно, поскольку административное право является одной из ведущих отраслей права в каждой демократической стране. Ведь как, например, отрасль гражданского права выполняет своеобразную системообразующие функции в сфере частного права, так и административное право выполняет ту же функцию в сфере публичного права.
Опыт современных развитых государств Европы свидетельствует, что демократическая перестройка национальных административно-правовых доктрин и законодательства в послевоенное время продолжалась по несколько десятков лет. Наверное, рекордным здесь можно считать пример Великобритании, где подобный процесс, по оценкам самих британских административистов, продолжался почти пятьдесят лет.
Что же касается Украины, то в первые примерно 5-6 лет после вступления государственной независимости в развитии административного права происходило, можно сказать, явный застой
В частности, очень медленно и нерешительно обновлялось административное законодательство. Скажем, кроме регулирования деятельности органов правоохранительной направленности, среди новых административно-правовых актов общего характера можно назвать разве что принятый в 1993 году Закон Украины «О государственной службе»
На этом фоне все более ощутимым стало отставание от новых требований практики государства украинский административно-правовой науки. К сожалению, реальным фактом является то, что сегодня у нас подготовлено единичные вузовские учебники по административному праву. Почти не выдаются монографические работы по теоретическим институтах этой отрасли права. В целом за предыдущие годы значительно сократилось численность ученых-административистов.
Лишь после принятия в 1996 году Конституции Украины начали меняться к лучшему неблагоприятные тенденции развития национального административного права.
Два решающих факторы значительно этому способствовали: во-первых, образование Президентом Украины в 1997 г. Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы, и - главное - возложение на эту комиссию задачу подготовки Концепции административной реформы, во-вторых, это - принятие в том же году Кабинетом Министров Украины решения о создании Рабочей группы, которой поручалась подготовка Концепции реформы украинского административного права и, кроме этого, разработка проекта Административного кодекса Украины.
Нельзя не отметить, что оба эти события не имели аналогов в истории нашей страны. Особенно неординарным, и не только, кажется, для нашей страны, следует признать правительственное решение о разработке Концепции реформы административного права. Это, действительно, очень редкий случай, когда государство официально ставит задачу по концептуальному обеспечению реформирования целой отрасли национального права, причем области фундаментальной.
Согласно этой задачи в 1998 году проект указанной Концепции был подготовлен. Его творческая апробация была начата на Первой национальной научно-практической конференции по административному праву, состоявшейся в том же году и стала важной вехой в консолидации сил административистов Украине.
Творческий потенциал упомянутой Концепции заключается прежде всего в том, что она ориентирует весь процесс реформирования административного права и усилия исследователей на постановку и решение проблем по нескольким основным направлениям.
Первый касается необходимости переосмыслить ряд ключевых научно-теоретических основ административного права, т.е. развить и обновить саму доктрину административного права как самостоятельной отрасли украинской юридической науки.
Второе направление связано с необходимостью существенно изменить, обновить или дополнить все основные части огромного массива действующего административного законодательства, которое сегодня по своему содержанию не соответствует не только потребностям формирования гражданского общества, построения социального, демократического, правового государства, а, кроме того не отвечает и требованиям осуществления административной реформы.
1, наконец, третье направление обусловлен необходимостью выяснить подходы к построению внутренней структуры нормативной системы административного права. При этом важно учесть потребности сохранения ее, с одной стороны, отраслевой целостности, единства административного права, а с другой - углубление ее внутриотраслевой дифференциации.
Основные выводы Концепции уже получили достаточно широкое распространение. Наиболее ценным является то, что некоторые идеи уже нашли воплощение в законопроектной практике. Причем в очень важных для государства актах: например, в Законе «О Кабинете Министров Украины», в проектах Кодекса основных правил поведения государственного служащего, новой редакции Закона «О государственной службе», Закона «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти».
Кроме того, непосредственно на основании соответствующих разделов Концепции по поручению Государственной комиссии по проведению административной реформы и правительства Украины начата разработка таких принципиально новых для нашего законодательства актов, как Кодекс административных процедур и Закон «О государственном контроле в сфере исполнительной власти».
Уже один этот перечень законопроектных работ свидетельствует о большом количестве и разнообразие освещаемых в Концепции проблем реформирования административного права. Причем Концепция отнюдь не целью окончательно и безапелляционно решить все эти проблемы. Данное дело, безусловно, требует дальнейших, растущих усилий как ученых, так и практиков.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что в процессе подготовки и обсуждения Концепции реформы административного права в среде специалистов оказалось два противоположных подхода.
Первый заключается в том, что существующее административное право необходимо качественно модернизировать на основе правовой государственности. Необходимо потому, что его нынешнее состояние не соответствует избранным новым социально-экономическим и политико-правовым ориентирам развития украинского общества и способен,
учитывая фундаментальное значение этой отрасли права, существенно тормозить это развитие.
Второй подход, основываясь на тех же оценках несоответствия существующего административного права новым историческим ориентирам развития, сводится, однако, наоборот, к тому, что именно сегодняшние социально-экономические реалии Украины как раз и делают невозможным в принципе решение
задача подтянуть институты административного права в мировых правовых стандартов.
Отсюда реформирование административного права с ориентацией на эти стандарты означать механический перенос в нашу действительность административно-правовых институтов развитых зарубежных стран, что является ничем иным, как «причудливой мечте» (по выражению одного из авторов приведенной позиции). Поэтому с реформой не надо спешить, поскольку нельзя забегать вперед. Надо, как считают эти авторы, просто ожидать, что по мере объективного процесса становления рыночных экономических отношений и гражданского общества институты административного права (и не только этой, но и всех других отраслей) постепенно совершенствоваться.
Учитывая приведенное, по концептуальных идей реформирования украинского административного права нужно, прежде всего, сказать, что о каком-то «подтягивание» к «мировых правовых стандартов» говорить вообще неуместно. Уже хотя бы потому, что существующие в разных странах мира правовые стандарты - достаточно разные, и о нечто единое «мировое» говорить нельзя.
На самом же деле сторонники реформирования административного права исходят из того, что в большинстве европейских стран административное право базируется на ряде одинаковых принципов. По ним, кстати, издан в 1996 г. специальный «Справочник Совета Европы по принципов административного права, касающиеся отношений между административными органами и частными лицами». И это нельзя не учитывать.
Поэтому вместо ссылок на несуществующие «мировые правовые стандарты», точнее было бы говорить о «общеевропейские принципы административного права». Но дело, конечно, не в терминологии.
Вопрос стоит иначе: все-таки нужно и своевременно - не нужно и не своевременно - приближать национальное административное право этим стандартам, или принципов?
Ответить на этот вопрос тем, кто рекомендует не торопиться с таким приближением, просто - надо внимательнее читать украинскую Конституцию. Ведь в ней большинство так называемых «мировых правовых стандартов» уже три года как записана. Это, в частности, такие принципы, как: верховенство права;
законность, равенство всех перед законом; приоритет закона в регулировании исполнительной власти, свобода доступа к информации; судебную защиту от неправомерных действий исполнительной власти, а также некоторые другие принципы, распространяющиеся на административное право.
Следовательно, упрекать авторам Концепции реформирования административного права за намерение «подтянуть институты административного права Украины в мировых правовых стандартов» - это явное преувеличение.
Ведь фактически речь идет о подтягивания не до «мировых стандартов», а о «подтягивания» (если уж так выражаться) до «стандартов» собственной Конституции Украины. Иными словами, реформирование административного права ориентируется, прежде всего, на приведение этой отрасли права в максимально полное соответствие с требованиями и положениями Конституции Украины.
Еще одно соображение по поводу необходимости и своевременности реформирования административного права состоит в том, что новый подход к определению административного права отразиться, прежде всего, в таких ключевых элементах административно-правовой теории, как предмет и метод регулирования административного права.
Подобные изменения, на мой взгляд, также является обязательным элементом реформирования административного права. И вопреки представлениям противников реформирования, для проведения таких изменений совсем необязательно ожидать возникновения новых социально-экономических реалий
Проиллюстрировать необходимость внесения этих изменений можно на таких вполне понятных примерах.
В частности, относительно предмета административного права. Определение такой новой функции административного права, как правореализацийна, предопределяет целесообразность выделения в содержании предмета административного права отдельной группы общественных отношений, отличные от традиционных, т.е. владносубординацийних, управленческих отношений.
Отношения этой группы, в частности, складывающиеся в процессе предоставления органами исполнительной власти многообразных, так называемых управленческих услуг гражданам и юридическим лицам. Но что такое «управленческие услуги»? Управленческие услуги - это новый элемент взаимоотношений государства с человеком. Ими следует считать многочисленные различного рода разрешительно-регистрационные действия государственных органов по соответствующим обращениям физических и юридических лиц.
Традиционно такие действия рассматривались как проявление властно-распорядительной деятельности органов государственной власти в отношении граждан.
В действительности же эти действия следует оценивать как выполнение обязательств государства перед гражданами, направленных на создание условий, необходимых для обеспечения надлежащей реализации ими своих прав и свобод. Такое понимание соответствует новой идеологии «служения государства» перед человеком. Итак, «служение» со стороны исполнительной власти и есть, в первую очередь, предоставление управленческих услуг.
Институт управленческих услуг пока не воспринят многими украинскими учеными и практиками. Отдельные оппоненты, например, считают, что характер исполнительной власти исключает развитие в ее сфере отношений,
связанных с предоставлением услуг, поскольку такие отношения - это сфера гражданско-правового регулирования.
Распространение подобных отраслевых стереотипов и догм - это сегодняшняя наша реальность, их трудно, конечно же, сразу преодолеть, но, все же, делать это нужно. Важно всем осознать, что власть - это реализация не только обязывающих гражданина обязанностей, но и обязательств государства перед гражданином.
По мере демократизации таких обязанностей с ее стороны становится все больше. И это должно также стимулировать реформирование административного права.
Рассмотрена новая черта предмета административного права - это лишь один из примеров непосредственной связи реформирование административного права с изменениями метода административно-правового регулирования.
В чем вообще заключается суть новаций в смысле метода административного права?
Хотя традиционный для административного права императивный метод регулирования (т.н. метод властных предписаний) остается незыблемым, однако распространяются некоторые новые формы его проявления. Они свидетельствуют о создании качественно нового, отличного от прежнего, административно-правового режима регулирования отношений между органами исполнительной власти, их должностными лицами и гражданами.
Этот новый административно-правовой режим обеспечивается путем установления: а) во-первых, равных взаимных возможностей требовать надлежащее поведение как со стороны органов, так и со стороны граждан (это должно отразиться в обновленном правовом регулировании административных процедур) б) во-вторых, юридической защиты прав и свобод граждан в случае их нарушения со стороны органов (это должно найти отражение в новых принципах административного судопроизводства).
Утверждение такого правового режима управленческих отношений делает гражданина значительно более «равноправным» партнером в отношениях с государством, его органами и должностными лицами. И таких случаев существовать все больше, что также свойственно демократическим, социальным, правовым государствам.
Подытоживая, надо подтвердить вывод, что необходимость такого реформирования вполне назрела и медлить с этим не имеет достаточных оснований. Главное же заключается в том, что в основу реформирования положить существенно обновленное, более демократическое осмысление общественного назначения административного права. Иначе говоря, должен быть доктринально создана и практически внедрена в жизнь качественно новая идеология административного правопонимания.

<- 3. совершенствования законодательства об административной ответственности. ГЛАВА XIV. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В отдельных сферах общественной РАЗВИТИЯ ->