Василик. Теория финансов (2000)

10.2. Местные бюджеты - основа местных финансов в Украине

Местные бюджеты - определяющее звено местных финансов. В них сосредоточено более 80% от всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении местного самоуправления. Время местные бюджеты - важный и сложный элемент бюджетной системы любого государства. Вопросы их построения, эффективного использования в финансовом механизме государства всегда привлекают внимание ученых и финансистив.
Система местных бюджетов существует во всех странах мира. Однако ее развитие и функции обусловлены рядом национальных, политических, экономических и других факторов. Наибольшее влияние имеют экономические и политические факторы. В промышленно развитых странах им принадлежит значительная роль в экономическом и социальном развитии. Так, в США, Японии, Германии из местных бюджетов финансируется почти 40% от всех бюджетных расходов государств. Всего расходов направляются на содержание учреждений образования, здравоохранения и социального обеспечения, органов правопорядка, строительство местных дорог тощо.
На наш взгляд, при исследовании проблемы местных бюджетов их надо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как организационную форму мобилизации части финансовых ресурсов в распоряжение местных органов самоуправления. Во-вторых, как систему финансовых отношений, складывающихся между местными и государственным бюджетами, а также внутри совокупности местных бюджетив.
Как организационная форма мобилизации доходов и осуществления расходов местными органами самоуправления местные бюджеты - это балансовые расчеты, которые отвечают требованиям составления балансов, т.е. они имеют доходную и расходную части, принципы сбалансированности и т.д.. Поэтому можно утверждать, что местные бюджеты - это балансовые расчеты доходов и расходов, которые мобилизуются и расходуются на соответствующей територии.
Время местные бюджеты следует рассматривать как важную финансовую категорию, основу которой составляет система финансовых отношений, а именно: отношения между местными бюджетами и хозяйственными структурами, которые функционируют на данной территории; отношения между бюджетами и населением данной территории, состоящие при мобилизации и расходовании средств местных бюджетов; отношения между местными бюджетами разных уровней по перераспределению финансовых ресурсов; отношения между местными бюджетами и державним.
К местным относятся областные, районные, городские, поселковые и сельские бюджеты. Это фонды финансовых ресурсов, которые сосредоточены в распоряжении местных советов народных депутатов и органов местного и регионального самоуправления. Компетенция каждого из них в области бюджета и финансов разграничена, всего местных бюджетов в Украине более 14 тысяч. Многочисленная группа - это сельские, поселковые и городские бюджети.
В большинстве стран местные бюджеты не включаются в государственных или федеральных бюджетов. Местные органы самоуправления самостоятельно определяют направления использования средств своих бюджетов. Эти бюджеты содержат расходы на финансирование предприятий и организаций местного хозяйства, на финансирование осуществляемых местными органами мероприятий в сфере образования, культуры, здравоохранения, физической культуры, социального обеспечения, на содержание местных органов власти и управлиння.
Переход к рыночной экономике требует существенной реформации системы финансового обеспечения социальной сферы. Много лет развитие социальной сферы был тесно связан с общественными фондами потребления. Такая связь отвечал идеи социальных гарантий населения и имел очень привлекательный вид. Время при росте ассигнований на социальные нужды значительных сдвигов в качестве социально-культурного обслуживания последние годы не сталося.
Причины такого положения, на наш взгляд, заключаются в отсутствии у потребителя действенных рычагов контроля и оценки качества услуг, монополизме учреждений социальной сферы, их ориентации на ведомственные показатели, растущем разрыве между уровнями оплаты труда работников социально-культурных учреждений и других отраслей экономики, значительной централизации в распределении средств, упрощенном, уравнительном подходе к обеспечению социальными благами и послугами.
Уравнительное распределение финансовых ресурсов, направляемых на развитие социальной сферы, привел к новому виду социального неравенства, обусловленного невозможностью во многих регионах увеличить финансирование социальной сферы в соответствии с ростом объема создаваемых в регионе финансовых ресурсив.
В условиях независимости Украины и расширения самостоятельности территориально-административных единиц появляются возможности для принципиально нового подхода к вопросам финансового обеспечения потребностей социальной сферы. Решение проблемы должен быть перенесен на уровень местных советов. Это обеспечит действенный контроль за распределением ресурсов, рациональный отбор приоритетов развития, поставит финансирования развития социальной сферы в зависимости от роста эффективности производства в регионе. Из государственного бюджета должны финансироваться только мероприятия общегосударственного значения. Справедливый и экономически обоснованное распределение социальных благ и услуг может быть обеспечен лишь в пределах города или региона. Конечно, в отдельных случаях пидтримка
Гарантированного государственным законодательством уровня социального обслуживания может потребоваться выделение субвенций из общегосударственного бюджету.
Важным направлением по улучшению финансового обеспечения социальной сферы является совершенствование системы управления ее развитием. Прежде всего нужен переход к децентрализации управления. Основным субъектом управления должны стать постоянные комиссии местных советов, в их распоряжение должны быть переданы соответствующие денежные фонды. Они могут использоваться на развитие общего образования, культуры, здравоохранения.
Источниками ресурсов для создания этих фондов должны быть средства местных бюджетов, поступления от заинтересованных предприятий и организаций, собственные средства населения, пожертвования и добровольные взносы, субвенции из государственного бюджета. Демократизация управления социальной сферой предполагает ответственность перед населением за ее развитие. Она будет реальной, если постоянные комиссии будут иметь право распоряжаться финансовыми ресурсами и на этой основе вырабатывать направления развития социальной сферы, определять соответствующую политику, разрабатывать и финансировать целевые программы. Это позволит реально отражать общественные интересы и обеспечивать их реализацию.
Исполнительные органы, которые существуют сегодня, не могут выполнять роль субъекта социально-экономической политики в городе. В их распоряжении находятся преимущественно финансовые ресурсы, предусмотренные местными бюджетами. Однако местный бюджет - это только часть финансовых ресурсов. Например, в 1999 г. на образование было использовано из местных бюджетов не более, чем 68% от общего объема средств на эти цели. Остальные составляли средства предприятий и организаций, профсоюзов, других источников. Похоже и в финансировании здравоохранения, культуры. Координация использования значительных сумм финансовых ресурсов является постоянной необходимостью. Концентрация средств из всех источников в специальных фондах способствовала бы рациональному использованию их. Общеизвестно, что ресурсы предприятий и организаций, например в области образования, направляются не всегда туда, где эффективность их использования найвища.
Социальная сфера может успешно развиваться на основе программ с любых направлений и видов услуг, которые разрабатывают местные советы. На основании разработанных и утвержденных программ должны заключаться договоры и состоять заказ конкретными организациями под соответствующие ассигнования. Исполнителями программ и заказов могут быть непосредственно учреждения социально-культурной сферы. В этих условиях органы местной государственной администрации должны выполнять лишь функции контроля за соблюдением стандартов и качеством выполнения договорных обязательств. Экономической гарантией со стороны местных советов стали бы нормативы минимальных размеров финансирования этих учреждений на расчетную одиницю.
Безусловно, методы решения вопросов финансового обеспечения различных подотраслей социальной сферы должны быть разными. Важнейшим в этом вопросе есть разумное и оправданное привлечение средств населения на упомянутые цили.
Вложение средств в развитие образования и здравоохранения является выгодной сферой с уровнем окупаемости. Например, каждый рубль, направленный на развитие образования, дает С гривны прибыли, а в сфере здравоохранения - 4 гривны Пренебрежение этими принципами или сохранение остаточного метода финансирования этих социальных потребностей является следствием искажения структур управления любого уровня. Сущность новых методов решения этих вопросов в условиях экономической реформы заключается в том, чтобы преодолеть все негативные тенденции и стереотипы. В рыночных отношениях привлечения средств населения является не только необходимостью, так и реальностью. Система финансирования должна основываться на сбалансированном сочетании бюджетных и внебюджетных источников при значительной децентрализации в пользу самоуправленческих территориальных структур.
Так, в области образования за счет бюджетных средств целесообразно финансировать только минимальные потребности для освоения общеобразовательных программ. Углубление и расширение знаний в области профессиональной подготовки должно осуществляться за счет средств предприятий, эстетического воспитания и оздоровления - за счет средств родителей, в здравоохранении - за счет развития страховой медицини.
Конечно, требует своего решения вопросы укрепления доходной базы местных бюджетов за счет налоговых поступлений. По нашему мнению, этого можно достичь, если основу доходной части бюджетов составят платежи за ресурсы. Такой подход экономически обоснован, поскольку обеспечивает реализацию права собственности местного совета на ресурсы, предоставленные в распоряжение и пользование субъектам господарювання.
Привязка доходов местного бюджета к платежам за ресурсы создает условия, при которых местные советы войдут в систему рыночных отношений как равноправный партнер. Важно, что платежи за ресурсы предотвращать расточительству при их использовании, а местные советы будут заинтересованы в расширении воспроизводства ресурсов и усилении контроля за их використанням.
Насущной является потребность по внедрению некоторых местных налогов - на перепродажу недвижимости, автомобилей, технических средств, сборов с биржевых операций, за загрязнение окружающей среды, налогов на имущество, банковских депозитов и т.п.. Воплощение этих предложений не связано со значительными трудностями. К местным налогам следует отнести и подоходный налог с физических лиц. В целом эти проблемы требуют серьезной научной проработки, изучения опыта зарубежных стран и неотложного решения.

<- 10.1. Теоретические основы становления и развития местных финансов 10.3. Доходы и расходы местных бюджетов Украины ->