Василик. Теория финансов (2000)

10.5. Основные направления укрепления финансовой независимости местного самоуправления в Украине

Принятие Конституции Украины обусловило необходимость проведения такой экономической политики, которая бы предусматривала последовательное решение задач социально-экономического развития регионов. Последнее требует реформирования межбюджетных отношений, что связано с реформированием системы государственного управления, административной реформой, реформой системы местного самоуправления, административно-территориального устройства, налоговой системы и собственно бюджетной системы Украини.
Следует отметить, что без решения вопросов, связанных с межбюджетных отношениях, нельзя достичь макроэкономической стабильности, структурной перестройки государственного сектора, повышения эффективности и качества государственных услуг и обеспечения экономического роста на принципах социальной справедливости. До неоднократно предпринимались попытки улучшить финансовое положение на местном уровне, однако они были частью непоследовательными и направленными на решение частных вопросов. Мероприятия, которые проводились, все еще не смогли обеспечить реальной передачи органам власти низших уровней ответственности и прав принятия ришень.
Следует отметить, что экономическое развитие большинства стран мира сопровождался, в частности, ростом роли финансов местных органов власти в решении многочисленных задач повседневной жизни. Эта проблема является одной из ключевых и в процессе государственного строительства в Украине, ведь очевидно, что без стабильных и достаточных финансовых ресурсов не может существовать дееспособная и эффективная местная власть, а без нее - демократическая держава.
Как известно, основой финансовой базы органов местного самоуправления являются местные бюджеты. Свидетельством усиления влияния органов местного самоуправления на развитие экономических и социальных процессов в регионах и в государстве в целом является рост доли местных бюджетов в расходах сводного бюджета Украины, увеличилась с 29% в 1996 году до 36% в 1999-му.
Правовая основа формирования местных бюджетов на сегодня определяется Конституцией Украины, Законами «О местном самоуправлении в Украине", "О бюджетной системе Украины", "О системе налогообложения" и некоторыми законодательными актами зачисления доходных джерел.
Однако определенные противоречия, которые есть в положениях названных законодательных актов, не позволяют применить их в полном объеме. Поэтому становится очевидным, что нужны новые шаги в этом направлении, которые бы основывались на глубоком научном анализе нынешнего уровня финансовой обеспеченности местного самоуправления, и на этой основе осуществлялся поиск соответствующих рычагов для его вдосконалення.
Одним из таких рычагов может служить законодательное закрепление принципиально новой системы выравнивания доходов и расходов бюджетов разных уровней, то есть быстрее решения проблемы финансового выравнивания для обеспечения минимальных размеров местных бюджетив.
Однако все еще не имеет научно обоснованного или подтвержденного расчетами единого определения уровня социальных услуг на душу населения в пределах всей территории Украины, который согласно Закону Украины "О местном самоуправлении в Украине" должна быть основой для расчета минимального бюджета административно-территориальной единицы, а также методики расчета норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя. Без такого определения попытка введения новой системы финансового выравнивания в полном соответствии с действующим законодательством почти неможлива.
Однако система определения объемов бюджетного финансирования из местных бюджетов на социально-культурные программы и другие меры, предусмотренные законодательством, только путем прямого расчета по каждому типу учреждений на основе сети, штатов и контингентов получателей бюджетных средств не удовлетворяет насущную потребности в реформировании бюджетных полномочий, поскольку с непрозрачной, непредсказуемой и не стимулирует местные органы власти к увеличению доходов и экономии видаткив.
Основными направлениями укрепления финансовой независимости местного самоуправления должно стать:
создания бюджетной системы и межбюджетных взаимоотношений, соответствующие новой конституционной природе государственной власти и потребностям развития местного самоуправления;
совершенствование системы сети и штатов бюджетных учреждений;
разграничение ответственности центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предоставления государственных и общественных услуг,
расширение собственной доходной базы местных бюджетов всех уровней и создание соответствующих стимулов для наращивания доходов;
внедрение системы финансового выравнивания и системы трансфертов, основанных на прозрачной правовой основе и объективных критериях.
С этой целью необходимо:
решить в течение 2000 года вопрос разграничения функций и полномочий между уровнями власти с соответствующей оптимизацией сети бюджетных учреждений и штатов и усиления ответственности за их выполнением;
внедрить прозрачную систему распределения трансфертов между бюджетами разных уровней, которая будет основываться на объективных показателях и критериях;
повысить роль местных органов власти относительно определения ставок налогообложения отдельных местных налогов и сборов, осуществить законодательное разграничение и закрепление между уровнями власти коммунального имущества как материальной и финансовой основы местного самоуправления, определить полномочия по осуществлению местными органами власти заимствований, их объемов и форм с целью финансирования местных бюджетов, ввести специальные процедуры государственного контроля за долговыми и другими финансовыми обязательствами органов местного самоуправления;
создать в составе государственного бюджета Украины и областных бюджетов фонды финансового выравнивания;
местные налоги и сборы, дивиденды, доходы от операций с капиталом сполна направлять на выполнение собственных полномочий местных органов власти, то есть на жилищно-коммунальное хозяйство, капитальный ремонт жилищного фонда, благоустройство, строительство и т.п.;
подоходный налог с граждан и плата за землю полностью зачислять в местные бюджеты всех уровней, а налог на добавленную стоимость и акцизный сбор с отечественных товаров - в государственный бюджет Украины, создать за счет этих доходов фонд дотаций местным бюджетам;
продлить действие положений законодательства относительно использования платы за землю и налога с владельцев транспортных средств как источника финансирования так называемых делегированных полномочий местных органов власти;
осуществить децентрализацию расходов областных бюджетов за счет передачи на содержание из бюджетов городов и районов учреждений и мероприятий по некоторым напрямками.
Для обеспечения конституционного права граждан получать соответствующий уровень услуг независимо от места жительства и с целью объективности и прозрачности формирования местных бюджетов предлагается применить одинаковый подход в расчет объемов минимальных расходов местных бюджетов на основе агрегированных показателей, отражающих специфику каждой отрасли или являются общими для всех в отличие от традиционного способа их определения прямыми расчетами, т.е. на основе сети, штатов и контингентив.
В частности, расходы на здравоохранение следует рассчитывать на душу населения, расходы на образование - на I ученика с учетом удельного веса сельского населения и количества учеников в общей их численности, поскольку этот показатель найузагальненишим для определения потребности на услуги освити.
Расходы на социальную защиту и социальное обеспечение следует также определять из расчета на душу населения. С целью полного обеспечения потребностей в средствах на выплату пособий семьям с детьми расходы местных бюджетов на эти цели должны рассчитываться с учетом контингенты получателей и размеры виплат.
Таким образом, расходы на здравоохранение, образование, социальную защиту и социальное обеспечение определяться отдельно, а все остальные будут учтены в комплексном показателе на душу населення.
Общие объемы доходов каждого региона целесообразно рассчитывать исходя из объемов соответствующих прогнозных доходов в целом в государстве и коэффициента налогоспособности бюджетов административно-территориальных единиц. Для расчета налогоспособности административно-территориальные единицы делятся на две группы - с низкими налогоспособности (меньше среднего показателя по Украине) и с высокими уровнями налогоспособности, соответственно дифференцировав нормативы налога на прибыль пидприемств.
С учетом указанного, трансферты следует определять как разницу между нормативными объемами расходов и объемам доходов, рассчитанный с применением коэффициента налогоспособности регионов, и предоставлять по единому фонду.
Целесообразно было бы устранить возможность утверждения местных бюджетов с дефицитом средств на финансирование делегированных государством органам местного самоуправления полномочий. Планирование дефицита местных бюджетов для выполнения собственных полномочий можно осуществлять на основе четкого определения источников его финансирования.

<- 10.4. Международные принципы и требования к финансовому обеспечению деятельности местного самоуправления Глава 11. НАЛОГИ И НАЛОГОВЫЕ СИСТЕМЫ ->