Мозговой А.Н.. Фондовый рынок (1999)

6.2.3. Контрольная функция государства

Если в самом обобщении назвать основные принципы государственного регулирования фондового рынка, достаточно сказать лишь два слова: законодательство и контроль. Уже много говорилось о значении законов и правил для нормального функционирования фондового рынка. "Dura lex sed lex" - "Суровый закон, но это закон", как говорили еще древние римляне, имея в виду, что законы надо выполнять. А для этого нужен контроль. Основную заботу о внедрении контрольного механизма в жизни взяла на себя Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку. В этом можно убедиться, ознакомившись с перечнем полномочий, которыми наделен Комиссию согласно действующему законодательству Украины. Ей предоставлено право:
проводить проверки и ревизии участников фондового рынка;
контролировать достоверность информации, представляемой эмитентами и лицами, осуществляющими профессиональную деятельность на фондовом рынке, и ее соответствие установленным стандартам;
контролировать вместе с другими исполнительными органами полиграфическую базу, выпускает ценные бумаги;
изымать на время проведения проверок на срок до трех суток документы, подтверждающие факты нарушения законодательных актов о ценных бумагах;
назначать государственных представителей на фондовые биржи, в депозитарии и торгово-информационные системы;
посылать эмитентам, лицам, осуществляющим профессиональную деятельность на фондовом рынке, фондовым биржам и саморегулируемой организации обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства о ценных бумагах и требовать предоставления необходимых документов согласно действующему законодательству;
в случае нарушения законодательства о ценных бумагах и нормативные акты выносить предупреждения, приостанавливать на срок до одного года размещение (продажа) и обращение ценных бумаг того или иного эмитента, действие специальных разрешений (лицензий), а также аннулировать их;
в случае нарушения фондовой биржей законодательства о ценных бумагах, устава и правил фондовой биржи прекращать торговлю на фондовой бирже к устранению таких нарушений;
в случае выявления признаков правонарушения в виде выпуска в обращение или размещение незарегистрированных ценных бумаг или деятельности без лицензии, прекращать все операции по банковским счетам соответствующего юридического лица к выполнению или отмены в судебном порядке решения о наложении штрафа;
налагать административные взыскания и штрафы, применять другие санкции за нарушение законодательства к юридическим лицам и их сотрудников вплоть до аннулирования разрешений на осуществление профессиональной деятельности на фондовом рынке;
с целью защиты интересов инвесторов и граждан ставить вопрос об освобождении от должностей руководителей фондовых бирж, депозитариев и других учреждений инфраструктуры фондового рынка в случае несоблюдения ими действующего законодательства Украины;
направлять материалы в органы Антимонопольного комитета Украины в случае выявления нарушений антимонопольного законодательства;
направлять материалы о фактах правонарушений, за которые предусмотрена административная и уголовная ответственность, в правоохранительные органи.
Для примера ниже подаются размеры штрафов, которые согласно законодательству имелись Комиссия на юридических лиц в 1997 г.:
за выпуск в обращение и размещение незарегистрированных ценных бумаг - в размере до 10000 необлагаемых минимумов доходов граждан или в размере до 150% прибыли (поступлений), полученной в результате неправомерных действий;
за деятельность на рынке ценных бумаг без специального разрешения (лицензии) - в размере до 5000 необлагаемых минимумов доходов граждан;
за непредоставление, несвоевременное предоставление или предоставление заведомо недостоверной информации - в размере до 1000 необлагаемых минимумов доходов граждан;
за уклонение от выполнения или несвоевременное выполнение распоряжений и решений об устранении нарушений относительно ценных бумаг - в размере до 500 необлагаемых минимумов доходов громадян.
Штрафы взимаются беспрекословно, если в течение 10 дней решение о штрафе не обжаловано в суде. Штрафы накладывает Председатель Комиссии, ее члены, а также председатели территориальных виддилень.
Контрольная функция государства на фондовом рынке начинается по лицензированию, которое заключается не только в выдаче разрешений (лицензий), но и в приостановлении или аннулировании их. Юридически лицензирования на фондовом рынке трактуется как определение соответствия намерений субъекта предпринимательской деятельности, финансово-имущественного состояния, организационно-правовой формы, квалификации сотрудников и т. д. требованиям законодательства о ценных бумагах, которые регламентируют эту профессиональную деятельность, и выдача специального разрешения ( лицензии) в случаях, когда такое соответствие пидтверджено.
На всех фондовых рынках, независимо от того, насколько они развиты, безлицензионная деятельность квалифицируется как серьезное нарушение законодательства, как попытку ввести в заблуждение инвестора и мошенничество с финансовыми ресурсами, что преследуется законом, поскольку приводит к дезорганизации торговли ценными бумагами. Важна также регистрация эмиссии ценных бумаг и информация о ней. Кстати, регистрация может рассматриваться как разновидность выдачи разрешения на осуществление деятельности на фондовом ринку.
Контроля как конкретному понятию соответствует общее понятие - надзор. Если контроль в узком смысле слова - это мониторинг деятельности участников фондового рынка с целью выявления нарушений законодательства о ценных бумагах, то надзор - это непрерывный мониторинг процессов, происходящих на фондовом ринку.
Надзор включает следующие операции:
а) получение периодической финансовой отчетности о результатах деятельности профессиональных участников фондового рынка;
б) анализ этой отчетности с целью установления соответствия деятельности участников фондового рынка требованиям законодательства (в частности требованиям имущественного и финансового состояния эмитента, ликвидности и др.)., что может способствовать защищенности инвестора;
в) анализ любой информации о событиях на фондовом рынке с целью выявления признаков нарушения законодательства;
г) непосредственное наблюдение участием представителей уполномоченного государственного органа в торговых сессиях фондовых бирж, в внебиржевых фондовых торговых системах, на общем собрании акционеров и т.п. за деятельностью профессиональных участников фондового рынка в процессе осуществления ими операций с ценными бумагами для недопущения нарушений законов и стандартив.
Действенность надзорной деятельности тем выше, чем выше уровень развития информационной системы рынка, в том числе разветвленных информационных и телекоммуникационных сетей, механизма мониторинга, а также совершенный аналитический апарат.
Механизм собственно контроля отличается от надзора. Он включает следующие мероприятия:
а) проведение плановых и внеплановых (целевых - по жалобам и заявлениям юридических и физических лиц или инициированных на представление соответствующих государственных органов) проверок деятельности участников фондового рынка;
б) выяснения всех обстоятельств нарушения законодательства на основании анализа различной информации, необходимой для детального расследования случая
в) создание системы внутреннего контроля за счет внедрения в деятельность профессиональных участников фондового рынка процедур самоконтролю.
Функция контроля за соблюдением законодательства на фондовом рынке достаточно ценной, поскольку требует привлечения значительных кадровых и материальных ресурсов. Поэтому перманентный характер приобретает задача экономного использования ресурсов без ухудшения качества контролю.
Все виды и формы государственного контроля являются взаимосвязанными. Так, основанием для проведения проверок деятельности профессиональных участников фондового рынка могут стать признаки нарушения законодательства, выявленные в процессе надзора, установление факта нарушения законодательства вызывает необходимость правоприменения; обобщение опыта контрольно-ревизионной работы и правоприменения способствуют совершенствованию методологии контроля и его организации.
Государственные контрольные органы, требуя от участников фондового рынка строжайшего соблюдения законов, сами должны быть безупречными в своей работе. С другой стороны, тот, кого контролируют, должен иметь право и возможности для защиты. Такое право и возможность предоставляет ему украинское законодательство, непосредственно регламентируя отношения на фондовом рынке. По закону решение Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку могут быть обжалованы в суде. Жалобы на действия территориальных отделений Комиссии в связи с осуществлением ими контроля за выпуском, обращением ценных бумаг рассматриваются в Комиссии. Должностные лица Комиссии за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей отвечают за законами Украины. Ущерб, причиненный участникам фондового рынка неправомерными действиями Комиссии, подлежит возмещению в полном объеме за счет держави.
Может возникнуть вопрос: не является система государственного регулирования слишком жесткой? Для того, чтобы удостовериться, что это не так, следует обратиться к зарубежному опыту, прежде всего к механизма государственного контроля фондового рынка США. И не только в США существует широкая система контроля и проверок фондового рынка. Политики во всем мире пытаются снизить системный риск финансовых рынков через достаточно жесткий и разнообразный контроль. Мировой фондовый рынок знает следующие виды контроля:
а) проверка участников "на входе" к рынку;
б) регистрация частных лиц и "фильтрования" потенциальных нарушителей;
в) мониторинг фондовой деятельности;
г) выезды на места и предоставление права сотрудникам контролирующих органов самостоятельно решать вопросы проведения перевирок.
Однако система фондового рынка в США является особенно типичной для современного этапа развития мировой економики.
Основным государственным органом надзора за рынком ценных бумаг в США является Комиссия по ценным бумагам и биржам, созданная вскоре после "Великой депрессии" 1929 г. Законодательство США дает этой Комиссии широкие права для разработки правил обращения ценных бумаг в интересах общества. Эти правила имеют приоритет перед правилами саморегулируемых организаций (СРО). Комиссии предоставлено право проводить как первичные, так и повторные инспекции, в ходе которых изучается финансовая отчетность для выявления фактов запрещенной торговли ценными бумагами. Комиссия имеет полный доступ ко всей отчетности и бухгалтерских документов. 1994 местные отделения Комиссии провели 670 проверок брокеров-дилеров, 200 проверок агентов по трансферам, кроме того, проинспектировали 313 инвестиционных компаний и 953 инвестиционных консультантив.
В действующей в США системе ответственность за нарушение полагается как на директоров и бухгалтеров эмитента, так и на экспертов, которые дали согласие на нарушение законов и правил. Комиссия анализирует роль аудитора в каждом случае, когда приходится возбуждать дело против компании, чьи финансовые отчеты успешно прошли аудит. Процедурные правила Комиссии дают ей возможность применять дисциплинарные меры к бухгалтерам и аудиторив.
Сотрудники этой Комиссии имеют право определять, нужно проверять регистрационный или другой документ, не нужно. Они по собственному усмотрению могут начать неформальный рассмотрение того или иного вопроса, делать проверки отчетов о вознаграждениях и телефонные переговоры, а также корпоративные документы и аудиторской рабочую документацию. Благодаря инспекционным полномочиям Комиссии ее сотрудники могут получать документы от контролируемых юридических лиц и без их вызова в суд.
Комиссия может после дисциплинарных слушаний устранить фирму или частное лицо от работы с ценными бумагами, запретить специалистам работать с ними. Закон 1988 г. дал Комиссии право добиваться наложения штрафов на торговцев-инсайдеров. Согласно закону 1990 г. полномочия Комиссии еще расширен: ей разрешено налагать штраф через иск в федеральном суде США, а также добиваться в федеральном суде запрета занимать должность директора или служащего лицу, которое заподозрено в мошенничестве с ценными бумагами. Комиссия поддерживает Генерального прокурора США в определении им очередности при предъявлении обвинений в мошенничестве с ценными бумагами. Начатое прокуратурой уголовное преследование не мешает Комиссии применять административные меры к правонарушителям, а действия Комиссии, в свою очередь, не исключают следующего уголовного преследования. 1994 Комиссией было совершено около 500 гражданских и административных позовив.
1995 г. в Комиссии по ценным бумагам и биржам США работало более 3000 штатных сотрудников. Часть своих полномочий Комиссия передала Национальной ассоциации биржевых дилеров (НАСД), оставив за собой контроль за ее деятельностью. На помощь Комиссии и НАСД в осуществлении ими регулирующих функций в США созданы и другие мощные структуры контроля, в частности группу биржевого надзора, группу надзора за внебиржевым рынком, службу контроля за операциями и соблюдением нормативов, службу расследования. Для нужд контроля используются новейшие автоматизированные системы. Обработка данных фондового рынка программными средствами позволяет своевременно замечать тенденции, указывающие на нарушение правил торговли ценными бумагами, - чаще всего случаи продажи акций лицами, обладающими конфиденциальной информацией (факты инсайдерской торговли). Созданные в США телекоммуникационные системы собирают, сверяют, обрабатывают и направляют в систему котировки самые последние данные о фондовых соглашения. Широкая отчетность о каждую сделку поступает в аналитических центров за 90 секунд. Контрольные функции на фондовом рынке являются исключительными не только за тщательностью анализа на основании подробной государственной отчетности, но и по своим масштабам: достаточно напомнить, что работники только одной из вышеназванных структур - группы надзора за внебиржевым рынком - ежедневно отслеживают сделки объемом до 40 млн акций по 30-ю тыс. найменувань.
Понятно, что в странах с переходной экономикой система регулирования и ценных бумаг должна быть еще более жесткой, так как в таких странах наблюдается значительно больше попыток нарушения законодавства.
Важную и приоритетную роль в законодательном регулировании национального рынка ценных бумаг играют международные правовые акты - договоры, конвенции, соглашения, заключенные международными организациями и финансовыми институтами в сфере развития, функционирования и регулирования рынка ценных бумаг. Участие Украины в заключении таких актов способствует дальнейшей интеграции нашего государства в международные рынки капитала.

<- 6.2.2. Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку